В части 1 говорилось о главном достоинстве смешанной формы прав

ления – это возможность для главы государства выполнять роль полити_

ческого арбитра. Однако выполнению этой роли в наших условиях про

тиворечит его роль активного политического актора. И эта вторая роль не

есть нечто незаконно присвоенное президентом. Она, как я попытался

показать, естественным путём вытекает из его конституционно установ

ленных полномочий.

При этом и Б. Н. Ельцин, и В. В. Путин довольно явно продемонст

рировали свои политические симпатии и антипатии – как в процессе

избирательных кампаний, так и вне их. Конечно, позиционирование в

качестве «президента всех россиян» способно обмануть некоторую

часть общества, но как раз иллюзия «президентской надпартийности»

ещё более негативно сказывается на функционировании политической

системы. Вопервых, в общественном сознании повышается значи

мость личностных качеств главы государства в ущерб его политическо

му лицу. А вовторых, нелегализованная партийность Президента РФ

создаёт более благоприятные условия для теневых методов управления,

в числе которых фаворитизм, непрозрачное распределение «политиче

ских должностей», наделение гипертрофированными полномочиями

непубличных чиновников, концентрирующихся главным образом в ад

министрации президента. Таким образом, центральной задачей является

разъединение в институте президента двух его ролей, т. е. фактически

отсечение роли политического игрока, конечно в узком смысле слова

«политический».

У нас конституционный статус президента таков, что его задачи га

ранта соединяются с задачами, свойственными инициатору и проводнику

партийной политики. Изза этого становится невозможной нормальная

политическая жизнь и страдает роль президента как главы государства.

Но нездоровость такого соединения не только в том, что образуется

органическое препятствие для развития нормальной политики. Она и в

том, что, как бы ни хотел сам президент «раздвоиться», одна из его ос

новных ролей обязательно окажется подавленной, подчинённой. Обще

ству представляется, что президент озабочен главным образом своей ро

лью стабилизатора государственности. Именно в этом старается убедить

сограждан пропагандистская машина, сам факт создания которой, кста

ти, также производен от персонализма. Но такая роль – иллюзия, воз

можно, испытываемая и самими президентами. Иллюзия – потому, что,

будучи окружен бюрократией и оказываясь в зависимости от неё, прези

дент, подчеркну – любой президент, объективно вынужден выдавать за

боту об удовлетворении интересов политической бюрократии за заботу об

интересах государства в целом.

Таким образом, основной смысл трансформации конституционной

системы власти состоит в формировании полноценного института главы

государства… Стоп. О чём это автор? Ведь у нас глава государства, можно

сказать, и без того «суперполноценный». Вот тут ошибочка. Под «полно

ценностью» я разумею отнюдь не объём президентской власти (чем

больше властных прерогатив, тем «полноценнее»), а направленность этой

власти на выполнение роли собственно главы государства,

т. е. института, отвечающего за нормальное функционирование всех

иных государственных институтов и защиту конституционного строя в

целом.

Ктото из моих коллегконституционалистов может на это возразить,

что в конституциях европейских государств со смешанной формой прав

ления порой тоже можно увидеть полномочия, закрепляющие роль пре

зидента не только как арбитра, но и как политического актора. Верно, и в

литературе по конституционному праву1 такая двойная роль президентов

не оценивается как нечто выходящее за рамки представлений о консти

туционном строе. Почему же Россия должна стать исключением?

Речь, однако, не об исключительности, а лишь о такой модификации

смешанной формы правления, которая бы учитывала силу нашей исто

рической инерции персонализма – конституционно переориентировала

президента на выполнение роли главного защитника демократической ор_

ганизации власти и только её. Судя по всему, такая роль потребуется нам

ещё на долгие годы. И только в этом или главным образом в этом смысле

президент должен быть политиком. Не в качестве субъекта politics, а в

качестве субъекта policy в сфере государственного строительства, в том

числе играя роль института, не допускающего появления политических

тупиков или выводящего из них.

Но если президент должен отвечать за защиту конституционного

строя и конституционного порядка, предполагает ли это его беспартий_

ность? Лично я не верю в институт приостановления членства в партии.

На мой взгляд, это есть узаконенное лицемерие. Именно поэтому пола

гаю, что не следует ни обязывать президента быть беспартийным ни за

прещать ему это. По мере укрепления политической зрелости общества

оно само увидит, за какого кандидата на президентскую должность –

партийного или беспартийного – лучше голосовать.

Таким образом, смысл изменений в том, что, с одной стороны, президент

в качестве главы государства должен отвечать за политику государственной

стабильности, а не вообще за политику государства во всех сферах; с другой

стороны, он должен иметь полномочия вмешиваться и в текущую политику

политических игроков, но только если эта политика угрожает основам кон=

ституционного строя.

Какая конструкция власти могла бы в наибольшей мере отвечать та

кой задаче? Назову лишь узловые точки предлагаемой системы1.

В Конституции должна быть поновому описана общая роль прези

дента России как главного хранителя российской государственности и

предопределено его дистанцирование от партийной политики.

Попытаюсь в принятой юридической технике сформулировать эту

идею, взяв за основу нынешнюю статью 80 Конституции РФ (выделены

предлагаемые нововведения):

1. Президент Российской Федерации является главой государ

ства. Он олицетворяет единство власти в Российской Федерации,

является гарантом основ конституционного строя.

2. В порядке, установленном Конституцией Российской Фе

дерации, федеральными конституционными и иными федеральными

законами, Президент Российской Федерации принимает меры по

охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и

государственной целостности, обеспечивает согласованное

функционирование и взаимодействие органов государственной

власти, поддержание общественной стабильности и правового по=

рядка в стране.

3. В случаях возникновения угроз национальной безопасности

или нормальному функционированию органов государственной вла=

сти Президент Российской Федерации обращается к народу с по=

сланиями, в которых он информирует о принимаемых им мерах.

4. Президент Российской Федерации как глава государства

представляет Российскую Федерацию внутри страны и в между

народных отношениях.

5. Порядок осуществления Президентом Российской Федерации

своих полномочий, иные вопросы, связанные с организацией дея=

тельности Президента Российской Федерации, а также гарантии его

неприкосновенности, условия материально=бытового и социального

обеспечения определяются федеральным конституционным законом.

Таким образом, авторская идея сводится к следующему.

Вопервых, из президентских функций исключается такое рудимен

тарное полномочие советской эпохи, как определение основных направле_

ний внутренней и внешней политики, что, как говорилось выше, не только

логически противоречит принципу разделения властей, но и в комплексе

с иными полномочиями президента впрямую препятствует формирова

нию системы политической конкуренции.

Вовторых, более чётко устанавливается ответственность президента

за охрану конституционного порядка в стране, его защиту как от угроз

извне, так и от неконтролируемого развития политических событий.

Втретьих, предусматривается возможность правового ограничения

президентских прерогатив путем законодательного регулирования по

рядка осуществления главой государства своих полномочий.

Разумеется, это лишь общее закрепление президентского статуса, что

само по себе не в состоянии ограничить президентскую власть. Но оно

задаёт вектор для закрепления конкретных полномочий президента и

способно служить основанием для возможной правовой оценки тех или

иных его действий и решений в будущем.

Президенту РФ должны быть переданы некоторые новые полномочия

(дада, новые), которые помогут сместить центр тяжести в его деятельно

сти на защиту конституционного порядка.

Может показаться странным, что автор, объясняя формирование

персоналистского режима в первую очередь институциональными при

чинами, предлагает расширить круг президентских полномочий. Одна

ко противоречия тут нет. Выше не раз говорилось, что смысл реформы

не в механическом сужении президентских полномочий, а в установле

нии баланса между институтами государственной власти. Поэтому то,

что в условиях действующей системы оценивается как экспансия пре

зидентской власти в прерогативы других властных структур, перестаёт

быть таковым в условиях ограничения роли главы государства исключи

тельно заботой о конституционном порядке и политическим арбитра

жем. Итак…

Вопервых, президент должен самостоятельно назначать и осво

бождать от должности Генерального прокурора РФ. То, что президент

сейчас только представляет его кандидатуру Совету Федерации и,

соответственно, вносит предложение об освобождении, вовсе не

означает, что генеральный прокурор дистанцирован от главы госу

дарства. В реальности «шефом» генпрокурора является именно пре

зидент. И такое скрытое подчинение лишь добавляет нашей системе

лицемерия и закрытости.

Вообще, по нашей Конституции, прокуратура представляет собою

весьма странный институт. Общее описание этой системы дано в ст. 129

Конституции, которая, и в этом «вся прелесть», расположена в главе 7,

именуемой «Судебная власть». Означает ли это, что прокуратура входит в

эту ветвь власти? Нет конечно. Отрицательный ответ вытекает не только

из самих конституционных норм, в частности ч. 2 ст. 118, где говорится,

что «судебная власть осуществляется посредством конституционного,

гражданского, административного и уголовного судопроизводства», но и

просто из логики: среди главных задач прокуратуры – поддержание в суде

обвинения от имени государства, т. е. прокурор является лишь стороной

в судебном процессе. Не буду останавливаться на том, почему так полу

чилось. Скажу лишь, что это аппаратная уступка просьбам тогдашнего

руководителя прокуратуры А. И. Казанника. Но столь легковесное отно

шение к этому институту обернулось впоследствии тем, что, формально

оказавшись вне системы разделения властей, прокуратура как раз пре

тендует на независимость, хотя фактически «замкнута» именно на прези

денте. Именно поэтому целесообразно не скрывать за завесой юридиче

ских конструкций фактическую подотчётность прокуратуры главе

государства, а открыто наделить президента ответственностью за общее

состояние законности в стране.

Вовторых, целесообразно более чётко закрепить конституционное

право Президента РФ самостоятельно назначать референдум. Дело в том,

что Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской

Федерации» от 10 октября 1995 года № 2ФКЗ практически «украл» у

президента его конституционное полномочие назначать референдум,

т. е. по собственной инициативе предлагать и определять его вопросы.

Сейчас президент является лишь инстанцией, так сказать, оформляющей

инициативу о проведении референдума. Ту же роль президента преду

смотрел и новый Закон о референдуме от 28 июня 2004 года № 5ФКЗ. В

данном случае я не беру во внимание то, что сегодня, в условиях персо

налистского режима, без фактически разрешения президента никому не

удастся провести референдум.

Не буду здесь приводить юридические аргументы, доказывающие

«кражу полномочия». Важно другое. Институт референдума, как пред

ставляется, вообще не должен быть ординарным средством народного

волеизъявления. Не столько изза своей финансовой дороговизны,

сколько вследствие того, что для политиков он всегда представляет собою

соблазн для спекуляций на «воле народа». В то же время референдум бы

вает весьма полезен, а скорее, необходим как средство выхода из полити

ческих (конституционных) тупиков. В таком случае, если мы ведём речь о

президенте как институте, защищающем государственную стабильность,

не позволяющем развиться тенденциям хаоса и отвечающем только за

это, то естественно будет предоставить право непосредственно обращать

ся к народному мнению исключительно главе государства.

Правительство должно стать политически ответственным институтом.

К этому предлагается перейти, прежде всего, путём введения иной мо_

дели формирования правительства – главным образом, по итогам парла_

ментских выборов. В этих целях предлагаются две основные новеллы:

а) правительство обязано слагать свои полномочия перед вновь из

бранной Государственной Думой, тогда как сейчас оно слагает полномо

чия перед вновь избранным президентом;

б) не Президент РФ должен представлять кандидатуру премьер

министра для его назначения Государственной Думой, как это преду

смотрено действующей Конституцией, а, наоборот, Дума должна пред

ставлять президенту кандидатуру премьера.

В связи с этим возникают важные вопросы. Вопервых, как поступать

президенту, если расклад политических сил в Думе таков, что вопрос о

кандидатуре главы правительства никак не может быть решён, не дости

гается компромисс? И, вовторых, обязан ли президент утвердить пре

мьера, когда в Думе достигнут компромисс по кандидатуре, или он имеет

право выбора – утвердить или отвергнуть кандидата?

При конструировании новой модели я исходил из того, что президент

хотя и не должен вмешиваться в межпартийные отношения и тем более

заниматься текущей политикой, не становится декоративным институтом.

Ответственность за стабильность и преемственность функционирования

государственной власти в демократическом понимании этой задачи при

водит к необходимости наделить главу государства соответствующими вла

стными рычагами.

В связи с этим предлагается следующее: если расклад политических

сил в Госдуме таков, что не позволяет партийным фракциям в достаточно

короткий срок – две или три недели – достичь компромисса по кандида

туре премьерминистра, то президент должен иметь право самостоятель

но назначить на эту должность человека по своему выбору. Однако такое

назначение действительно лишь в течение одного года. За 20 дней до ис

течения годичного срока Дума должна рассмотреть вопрос о доверии

данному «временному» правительству. И если последнее получает вотум

доверия, то продолжает действовать уже в обычном режиме. Правда, если

решение о доверии не набирает необходимого числа голосов депутатов,

то президент обязан отправить «своё» правительство в отставку только

при наличии нового кандидата в премьеры, выдвинутого Думой, т. е. речь

идёт о модификации такого института, как «конструктивный вотум недо

верия». Если же и на этот раз согласие между фракциями не достигнуто,

правительство продолжает работу в обычном режиме.

Таким образом, президент тут выступает в роли «запасного механизма»

при формировании кабинета, что предохраняет от «впадин безвластия».

Такой порядок стимулирует партийные фракции к поиску компромиссов,

к культуре согласия. В том же направлении он будет подталкивать и прези

дента: будучи заинтересован в стабильном правительстве, он будет стре

миться назначать «временного» премьера скорее всётаки из числа канди

датур, которые при обсуждении в Думе были наиболее популярными.

Кстати, отсутствие такого механизма в новой системе власти Украины, где

также ещё не развита культура политического согласия и пока отсутствуют

политически ответственные партии, как раз и привело к длительному пар

ламентскоправительственному кризису.

Президент не устраняется от воздействия на формирование прави

тельства и в том случае, если Государственная Дума выдвигает в качест

ве кандидатуры премьера такого человека, чьи ценностные ориентиры,

деловые и личные качества не только не идут на пользу государственной

стабильности, но и могут создать угрозу конституционным принципам

государственности. В этом случае от президента может потребоваться

его институциональная сила, чтобы противостоять назначению такого

премьерминистра. Хотя и стало печальной банальностью сравнение

сегодняшней России с Германией эпохи Вейм􀉚рской республики, всё

таки скажу: имей президент Гинденбург необходимые волю и конститу

ционные рычаги, он не позволил бы А. Гитлеру стать канцлером. Воз

можно, и это не уберегло бы от прихода нацистов к власти, но этот при

ход был бы совершён уже не в конституционных рамках… Вот почему

глава государства должен иметь право отклонить кандидатуру, причём

как с мотивировкой, так и без неё. Однако если фигура премьера вос

принимается в Думе настолько единодушно, что поддерживается 2/3

депутатов, то президент обязан назначить такого человека премьер

министром. В конце концов, с назначением премьера президент не

должен устраняться от охраны Конституции.

На чём, однако, основывается уверенность автора в том, что какой

нибудь российский президент не окажется мировоззренчески близок

премьеру с тоталитарными взглядами? Теоретически возможно всё, и,

кстати, не только в России. Но предлагаемая схема в целом направлена

как раз на то, чтобы конкуренция на президентских выборах была сосредо

точена исключительно вокруг одной идеи: «Если я стану президентом, то

лучше других смогу защитить демократию в России». Это не прекрасно

душие. Это тот случай, когда сам характер «зоны ответственности» дикту

ет и характер, мотивацию конкуренции.

В то же время нельзя обойти молчанием весьма «взрывную» проблему,

которая обязательно возникнет в новой политической конструкции. О

ней справедливо упомянула при обсуждении Л. Ф. Шевцова, заметив, что

«мы должны подумать и о том, как избежать другой угрозы – распыления

ответственности и воспроизводства безответственности, как избежать

перетягивания каната между премьером и президентом, особенно если

окажется, что они будут членами разных партий».

Полагаю, что более чёткое разделение зон ответственности между

правительством и президентом сводит к минимуму возможность «перетя

гивания каната», равно как и возможность диффузии ответственности

обоих этих институтов. В то же время можно предвидеть возникновение

точек напряжённости по некоторым вопросам, поскольку в нормативном

плане исчерпывающим образом развести компетенции правительства и

президента не представляется возможным. Например, в сфере обороны,

иностранных дел, борьбы с преступностью эти компетенции наверняка

будут пересекаться. Однако не думаю, что это породит неразрешимые

конфликты: с одной стороны, разрешение стандартных конфликтных

ситуаций может быть предусмотрено в конституционных законах о пра

вительстве и президенте, с другой – сама конкурентная среда, застав

ляющая всех политических субъектов осознавать свою ответственность,

будет приводить к поиску компромиссов. Во всяком случае, президенту,

как институту, отвечающему за стабильное функционирование системы

власти, будет естественнее гасить конфликт, нежели раздувать его.

Предлагается также установить новый порядок подписания законов

президентом: он должен быть вправе подписать и обнародовать феде

ральный закон только при наличии обязательной подписи (контрасигна

туры) премьерминистра. Президент должен быть связан мнением прави

тельства о том или ином законе, поскольку последнее несёт ответствен

ность за исполнение законов.

Наконец, необходимо защитить правительство не только от своеволия

президента, но и от своеволия депутатов. Это может быть достигнуто, в

частности, тем, что:

а) должны быть установлены относительно чёткие основания для вы

ражения недоверия правительству. Ими могут быть:

􀁸 􀉧􀉟􀉭􀉞􀉨􀉜􀉥􀉟􀉬􀉜􀉨􀉪􀉢􀉬􀉟􀉥􀉶􀉧􀉚􀉹 􀉨􀉰􀉟􀉧􀉤􀉚 􀉢􀉫􀉩􀉨􀉥􀉧􀉟􀉧􀉢􀉹 􀉮􀉟􀉞􀉟􀉪􀉚􀉥􀉶􀉧􀉨􀉝􀉨 􀉛􀉸􀉞-

􀉠􀉟􀉬􀉚;

􀁸 􀉧􀉟􀉭􀉞􀉨􀉜􀉥􀉟􀉬􀉜􀉨􀉪􀉢􀉬􀉟􀉥􀉶􀉧􀉚􀉹 􀉨􀉰􀉟􀉧􀉤􀉚 􀉨􀉬􀉱􀉟􀉬􀉚 􀉨 􀉯􀉨􀉞􀉟 􀉜􀉵􀉩􀉨􀉥􀉧􀉟􀉧􀉢􀉹 􀉩􀉪􀉚􀉜􀉢-

􀉬􀉟􀉥􀉶􀉫􀉬􀉜􀉟􀉧􀉧􀉨􀉣 􀉩􀉪􀉨􀉝􀉪􀉚􀉦􀉦􀉵;

􀁸 􀉪􀉟􀉡􀉭􀉥􀉶􀉬􀉚􀉬􀉵 􀉪􀉚􀉛􀉨􀉬􀉵 􀉫􀉥􀉟􀉞􀉫􀉬􀉜􀉟􀉧􀉧􀉨􀉣 􀉩􀉚􀉪􀉥􀉚􀉦􀉟􀉧􀉬􀉫􀉤��􀉣 􀉤􀉨􀉦􀉢􀉫􀉫􀉢􀉢;

б) решение о недоверии может быть принято не менее чем 2/3 состава

Думы. Вотум недоверия и в этом случае должен быть «конструктивным»,

т. е. Дума должна в определённый срок предложить нового кандидата на

должность премьера;

в) должно быть сохранено право «встречного» предложения прави

тельства о доверии ему, но опятьтаки в определенных случаях:

􀁸 􀉩􀉪􀉢 􀉧􀉟􀉩􀉪􀉢􀉧􀉹􀉬􀉢􀉢 􀉩􀉪􀉨􀉟􀉤􀉬􀉚 􀉮􀉟􀉞􀉟􀉪􀉚􀉥􀉶􀉧􀉨􀉝􀉨 􀉛􀉸􀉞􀉠􀉟􀉬􀉚 􀉜 􀉩􀉟􀉪􀉜􀉨􀉦 􀉱􀉬􀉟-

􀉧􀉢􀉢;

􀁸 􀉧􀉟􀉩􀉪􀉢􀉧􀉹􀉬􀉢􀉢 ��􀉧􀉟􀉫􀉟􀉧􀉧􀉨􀉝􀉨 􀉩􀉪􀉟􀉦􀉶􀉟􀉪􀉦􀉢􀉧􀉢􀉫􀉬􀉪􀉨􀉦 􀉩􀉪􀉨􀉟􀉤􀉬􀉚 􀉮􀉟􀉞􀉟􀉪􀉚􀉥􀉶-

􀉧􀉨􀉝􀉨 􀉡􀉚􀉤􀉨􀉧􀉚, 􀉩􀉪􀉟􀉞􀉭􀉫􀉦􀉚􀉬􀉪􀉢􀉜􀉚􀉸􀉳􀉟􀉝􀉨 􀉭􀉜􀉟􀉥􀉢􀉱􀉟􀉧􀉢􀉟 􀉞􀉨􀉯􀉨􀉞􀉨􀉜 􀉢􀉥􀉢 􀉫􀉨-

􀉤􀉪􀉚􀉳􀉟􀉧􀉢􀉟 􀉪􀉚􀉫􀉯􀉨􀉞􀉨􀉜 􀉮􀉟􀉞􀉟􀉪􀉚􀉥􀉶􀉧􀉨􀉝􀉨 􀉛􀉸􀉞􀉠􀉟􀉬􀉚.

Если правительство получает вотум доверия, соответствующие законы

должны считаться принятыми в первом чтении.

* * *

Здесь представлена лишь общая схема, хотя и с некоторыми сущест

венными подробностями. Если конституционная реформа всё же состо

ится, то она должна привести и к изменениям, касающимся правового

статуса обеих палат Федерального Собрания, начиная с порядка их форми

рования, количественного состава и кончая законодательной процеду

рой; одновременно нужны изменения в конституционном регулировании

судебной системы и статуса судей. Необходимо поиному описать статус

прокуратуры, а также закрепить систему и основы деятельности избира_

тельных комиссий.

В то же время автор не считает представленную конструкцию единст

венно возможной. Она предложена только в качестве варианта консти

туционной реформы. Если идея необходимости такой реформы, что на

зывается, овладеет умами, то целесообразно будет созвать рабочую груп

пу, которая бы разработала проект новой редакции Конституции, причём

в вариантах как требующих, так и не требующих созыва Конституцион

ного Собрания.

Но, повторю:

конституционная реформа в наших условиях имеет смысл только в одном

случае – если она будет проводиться с целью устранения институциональ=

ных препятствий для политической конкуренции.

Краснов 􀉆􀉢􀉯􀉚􀉢􀉥 􀈺􀉥􀉟􀉤􀉫􀉚􀉧􀉞􀉪􀉨􀉜􀉢􀉱