Анализ Вашингтонского консенсуса, накопленный опыт реформ и

теоретические исследования показывают, что современное руководство для

реформаторов должно кардинально отличаться от его первого варианта.

Прежде всего, оно должно содержать общие принципы реформирования, в

особенности, предостережения от типичных ошибок, а также подходы к

разработке плана и реализации институциональных изменений. Кроме того,

следовало бы дать рекомендации по проведению реформ того или иного типа.

Точнее, необходимо выработать стратегии совершенствования различных

институциональных подсистем в зависимости от начальных условий. Большое

значение имеют организационные технологии разработки программ, в

частности, подбор экспертов, изучение опыта других стран, организация

экспертизы, учет соотношения политических сил.

Настоящая работа не претендует на выполнение этой программы. Ниже я

привожу два десятка принципов, которые, на мой взгляд, являются наиболее

общими и важными. Несмотря на их кажущуюся простоту, а иногда и

очевидность, они систематически игнорируются реформаторами

развивающихся стран.

Тезис 1. При разработке плана реформ радикализм неэффективен.

Радикализм означает отказ от рассмотрения большинства вариантов по

идеологическим причинам. Левый радикал знает заранее, что государство

должно обеспечить работой всех своих граждан, а радикал правого толка - что

следует сокращать государственные расходы. Ни тот, ни другой не готовы к

поиску компромиссных решений, которые – за редкими исключениями - как раз

и обеспечивают эффективность реформ.

Тезис 2. Любая реформа создает предпосылки для интенсификации

перераспределительных процессов в ущерб производственной

деятельности. При разработке плана реформ необходимо предусматривать

меры, направленные на сдерживание таких процессов.

Интенсификация перераспределительных процессов включает в себя

усиление борьбы за приоритетные позиции, расширение масштабов теневой

деятельности, лоббирования и коррупции, рост преступности, увеличение

издержек экономической и политической конкуренции (реклама, ценовые

войны, пиар). Иногда все эти явления обозначают термином «поиск ренты»,

используя его в расширительном толковании.

Любая реформа изменяет систему ограничений, действующих в

экономике, и, следовательно, инициирует процессы перераспределения ренты

«Соискатели ренты» выигрывают, а производители несут потери. Нетрудно

привести примеры, демонстрирующие, что неверный выбор темпа или

последовательности реформ, неадекватная социальная политика, ошибочная

стратегия трансплантации институтов приводят к интенсификации

перераспределительной деятельности.

Тезис 3. В период проведения реформы роль государства

увеличивается. В частности, эффективная либерализация требует

укрепления государства («ортодоксальный парадокс»). Повышение

ответственности и эффективности бюрократии особенно важно на

начальном этапе реформ.

Этот тезис был известен специалистам по развивающимся экономикам

еще до начала широкомасштабных реформ в бывших социалистических странах

(Cyfer, Dietz, 1987, 207-237). В его пользу имеется несколько аргументов.

В процессе реформы неизбежен промежуток времени, когда старые

правила уже отменены, а новые еще не вступили в действие. Это создает

экстраординарные возможности для чиновников, проводящих реформы. Объем

властных полномочий особенно увеличивается, когда речь идет о

перераспределении государственной собственности.

В 1992-1993 гг. российские государственные чиновники «назначали

предпринимателей миллионерами», выдавая им лицензии на вывоз

энергетических ресурсов или цветных металлов. В 1993-1997 гг. от государства

зависело, признать ли правомочной приватизационную сделку по бросовой

цене.

Государство должно быть эффективным, а не просто “сильным”; в

частности, оно должно быть готово делегировать свои полномочия агентам,

реализующим их лучше центра.

Центральный аргумент радикальных либералов - "у нас коррумпированное

неквалифицированное чиновничество, а поэтому следует минимизировать

государственное вмешательства" - несостоятелен уже потому, что, как

показывает опыт, неэффективное государство не в состоянии провести

эффективную либерализацию экономики.

Одна из важнейших задач государства, особенно в периоды

институциональных шоков, - подавить избыточную перераспределительную

активность, стимулируя инновационную деятельность. Для этого необходимо

предусмотреть механизмы, обеспечивающие изъятие переходной ренты за счет

соответствующей (переходной) системы налогообложения и других мер

государственного регулирования.

Следует учитывать, что в периоды широкомасштабных

институциональных преобразований готовность общества к проведению реформ

нередко используется в карьерных целях, для удержания "начальственного

кресла" или перераспределения ресурсов в пользу того или иного ведомства.

Это приводит к затратам ресурсов на необязательные или не первоочередные

реформы8.

Тезис 4. Попытки трансплантации наиболее передовых институтов в

отсталую институциональную среду, как правило, заканчиваются

неудачей. При заимствовании институтов следует в первую очередь

ориентироваться на образцы, характерные для более передовых стран в

периоды, когда они находились на аналогичной стадии технологического,

институционального и культурного развития.

Создание “рыночного правового поля” не гарантирует спонтанного

формирования эффективных рыночных институтов (многочисленные примеры

и соответствующую теорию см. в Полтерович (2001)) .

Опыт стран «экономического чуда» и ряд теоретических моделей

показывают, что на стадии инициации роста и в процессе догоняющего

развития необходима активная промышленная политика, достаточно жесткое

регулирование рынка капитала, накопление государственных валютных

резервов, поддержка крупных фирм, ограничение неэффективной конкуренции.

По мере совершенствования рыночной инфраструктуры, изменения культурных

установок населения (в частности, вытеснения патерналистских ожиданий) и

становления гражданского общества степень вмешательства государства в

экономику должна уменьшаться (Polterovich, Popov (2003)). При этом часть его

функций делегируется институтам саморегулирования.

Тезис 5. Искусство реформирования состоит в умении строить

цепочки промежуточных институтов, «соединяющие» действующие

институты с наиболее передовыми. Институциональный эксперимент

является эффективным методом построения таких цепочек.

Стратегия промежуточных институтов предусматривает постепенную и

целенаправленную трансформацию имеющегося института с тем, чтобы в

результате получить его эффективную форму. Правильно построенная цепочка

промежуточных институтов облегчает адаптацию, позволяет снизить

трансформационные издержки и избежать институциональных ловушек.

Заметим, что идея совокупности промежуточных институтов -

промежуточной институциональной среды лежит в основе китайского плана

перехода к рыночной экономике, оказавшегося весьма успешным.

Тезис 6. Законы о реформах должны предусматривать переходный

процесс от действующих институтов к вновь вводимым.

Этот тезис, на самом деле, следует из предыдущего и кажется совсем

очевидным. Несмотря на это, он постоянно нарушается. Типичной является

ситуация, когда закон одновременно вводит новый институт и отменяет

старый. Деятельность второго мгновенно перестает быть легитимной, в то

время как для создания первого требуется более или менее длительный срок.

Возникает __________институциональный вакуум, что ведет к потерям.

Тезис 7. Слои населения, проигрывающие в результате

институциональных преобразований, должны получить достаточную

компенсацию. Поэтому рациональная социальная и промышленная

политика являются необходимыми условиями успеха реформ.

Насильственные реформы редко бывают успешными. Если реформенный

шок не смягчается социальной и промышленной политикой, то проигравшие

вскоре переключаются на перераспределительную деятельность, а это ведет к

новым потерям.

Тезис 8. При разработке программы реформ необходимо учитывать

политические ограничения.

Этот тезис тесно связан с седьмым, но заслуживает самостоятельного

рассмотрения.

Разумеется в установившихся политических системах политики,

разрабатывающие реформы, учитывают расклад политических сил.

Сравнительно недавно развита и соответствующая теория (см. обзор и ссылки в

Persson, Tabellini (2000), Roland (2000)). Проблема сложнее, если экономические

и политические преобразования происходят одновременно, как это было в

России в начале 90-ых годов. Тогда казалось, что естественное направление

реформ - синхронное движение к свободному рынку и демократии. Дальнейшее

развитие, напротив, демонстрирует, что в условиях массовых патерналистских

ожиданий внедрение принципов радикального экономического либерализма

требует авторитарного государства, в то время как сохранение элементов

демократии возможно лишь при значительном присутствии государства в

экономике.

Тезис 9. Осуществление сложной реформы желательно разбить на

ряд этапов, допускающих независимую оценку. Необходимо стремиться к

тому, чтобы преобразования, проводимые на начальных этапах, были

наиболее привлекательны для населения и давали наибольшую

информацию о дальнейшем ходе реформ. Не следует проводить слишком

много реформ одновременно.

Сторонники “шоковой терапии” приводят ряд аргументов против этого

тезиса. Реформы часто болезненны для тех или иных слоев населения. Как и при

хирургической операции, следует по возможности сократить период развития

болезни, когда экономический организм не способен функционировать

эффективно. Другой аргумент: для того, чтобы сделать реформы необратимыми,

не следует давать возможность их противникам консолидироваться. Серьезный

довод в пользу шокового пути состоит в том, что для “запуска” реформ

необходимо превышение пороговых значений определенных параметров.

Например, бессмысленно приватизировать одно-единственное предприятие, на

эффективность приватизации можно рассчитывать лишь по достижении

определенной критической массы приватизированных фирм со своей рыночной

инфраструктурой.

Альтернативная - градуалистская - точка зрения базируется на трех

основных аргументах. Во-первых, проведение реформ, создание новых

институтов требует ресурсов на покрытие трансформационных издержек.

Рассматривая проект реформ наряду с другими возможными направлениями

капиталовложений в рамках единой задачи оптимизации потребления за

определенный период, получим оптимальную стратегию, которая, как правило,

предусматривает постепенность любых трансформаций.

Во-вторых, мы никогда не можем быть уверены в том, что

первоначальный план реформ не потребует коррекции. Нельзя гарантировать,

что намечаемые преобразования не приведут в институциональную ловушку

или не породят институциональных конфликтов. При слишком быстрых и

комплексных преобразованиях их объективная промежуточная оценка и

коррекция оказываются невозможными. Разумеется, в некоторых случаях

комплексность необходима, но стремиться следует к рациональному выбору

последовательности преобразований (соответствующая теория изложена в

книге Roland (2000)). При этом нередко обнаруживается, что необходимость

порога - иллюзия, и к намеченной цели могут вести непрерывные

институциональные траектории. Так, основы рыночной инфраструктуры могут

быть созданы внутри государственного сектора и/или в рамках особых зон, как

это имело место в Китае. Не только в Китае, но и в Польше рыночные ценовые

пропорции были установлены до массовой приватизации, что сделало ее

гораздо менее болезненной.

В третьих, шоковые реформы нередко ведут к весьма длительным

процессам адаптации, а это сводит на нет временные преимущества шоковой

терапии перед градуализмом.

Тезис 10. При выборе состава и последовательности

институциональных преобразований следует учитывать их

комплементарность (положительную либо отрицательную).

При положительной комплементарности (взаимодополняемости) издержки

одновременного проведения двух или более реформ меньше, чем

последовательного, а при отрицательной комплементарности - соотношение

обратное.

Например, либерализация внешней торговли не должна осуществляться

до того, как будет в достаточной мере либерализован внутренний рынок и

введена система (временных) экспортных тарифов для изъятия переходной

ренты, поскольку в переходном режиме эти две реформы отрицательно

комплементарны. Как отмечалось выше, нарушение этой рекомендации в

процессе российских реформ привело к громадным потерям.

Тезис 11. Возникновение институциональных ловушек - одна из

главных опасностей при проведении реформ.

Институциональная ловушка - это неэффективная, но устойчивая норма

поведения. Она не выгодна обществу, но из-за недостатка координации

экономические агентам не выгодно от нее отклоняться. Попав в

институциональную ловушку, система выбирает неэффективный путь развития,

причем для перехода на эффективную траекторию могут потребоваться

значительные затраты. Примерами институциональных ловушек являются такие

институты, как бартер, неплатежи, уклонение от налогов, коррупция (см.

Полтерович (1999а, 2004)).

Тезис 12. В процессе реформ макроэкономическая политика может

влиять на развитие институтов.

Обычно считается, что институты влияют на макроэкономическую

политику, но не наоборот. Однако, при неустойчивой институциональной

структуре и удаленных от равновесия начальных условиях макроэкономическая

политика, стандартная для развитых экономик, может способствовать

формированию неэффективных устойчивых норм поведения -

институциональных ловушек (см. примеры в Полтерович (1999а)).

Тезис 13. Появление возможностей для эффективных вложений в

производство является важнейшим фактором институционального

развития.

Несколько иная формулировка этого тезиса: "Важнейшим фактором роста

является рост" ( Polterovich , 2001; Балацкий, 2002). Если экономика растет,

значит, у инвесторов есть возможность получать прибыль от производственных

вложений. После того как первая группа инвесторов обнаружит, что

инвестировать в производство выгоднее, чем в перераспределение ренты, может

возникнуть лавинообразный процесс, когда новые и новые когорты

предпринимателей, учитывая положительный опыт предшественников,

предпочтут легальную деятельность теневой, производственную активность –

перераспределительной. «Спусковыми механизмами» могут послужить

достаточно крупные технологические или институциональные инновации -

совершенствование налогообложения, технические открытия, продуманная

государственная промышленная политика. Таким образом, между качеством

институтов и экономическим ростом имеется двусторонняя зависимость.

Тезис 14. «Свободная» конкуренция эффективна только в том случае,

если она поддерживается соответствующей институциональной

инфраструктурой, обеспечивающей, в частности, ее непрерывный

мониторинг как государством, так и институтами гражданского общества.

В противном случае она лишь стимулирует перераспределительную

активность, то есть деятельность, направленную на изменение пропорций

присвоения производимого продукта без улучшения его качества или

увеличения объема.

Отсюда следует, что «ослабление административных барьеров» само по

себе не обязательно ведет к увеличению эффективности.

Тезис 15. Приватизация не гарантирует реструктуризации и

увеличения эффективности. Рост (или падение) эффективности в

результате приватизации зависит от социальной политики и рынка труда.

Этот тезис подробно обосновывается в Blanchard (1997). Один из важных

аргументов состоит в том, что при высокой безработице и низких пособиях

работники предприятий будут всячески препятствовать приходу сторонних

инвесторов, предвидя, что новые собственники уволят часть персонала. Их

сопротивление приведет к высоким издержкам приватизации и /или к захвату

собственности инсайдерами, как это и наблюдалось в России.

Тезис 16. В реформируемой экономике фискальные меры,

направленные на снижение умеренной инфляции, как правило, подавляют

рост.

Высокая инфляция обычно не совместима с быстрым ростом, хотя,

например, в Бразилии были периоды, когда инфляция достигала 100%, а ВВП

рос. В Болгарии в 1994 году цены поднялись в 2-2.5 раза, а экономика росла с

темпом 2%. В том же году в Армении цены увеличились в 20 раз, тем не менее,

экономический рост составил 5%. В работе Bruno, Easterly (1998) показано, что

при инфляции менее 40% ее дальнейшее снижение не обязательно ускоряет

рост. По-видимому, зависимость между инфляцией и ростом двусторонняя, так

что устойчивый долговременный рост, как правило, ведет к снижению

инфляции. Вместе с тем, стандартные антиинфляционные меры – увеличение

налогов и уменьшение госрасходов – снижают стимулы к производству и

вызывают социальную напряженность, а искусственное сдерживание денежной

массы при несовершенной денежной системе чревато распространением

неплатежей, бартера, повышением трансакционных издержек и, как следствие,

замедлением роста (см., например, Stiglitz (2003)).

Тезис 17. Либерализация внешней торговли должна осуществляться

постепенно и избирательно в зависимости от уровня развития экономики,

качества государственного управления и приоритетов развития. Чем более

совершенен внутренний рынок, тем больше оснований для либерализации

внешних связей.

Либерализации внешней торговли должны предшествовать либерализация

внутренних цен и создание достаточно эффективной рыночной

инфраструктуры. Последствия нарушения этого принципа уже были описаны

выше.

Тезис 18. Либерализация рынка капитала должна осуществляться

постепенно, по мере совершенствования внутреннего рынка. На

начальных этапах следует сдерживать приток портфельных инвестиций и

отток капитала за рубеж.

На начальных стадиях открытие счетов физических лиц за рубежом и ввоз

спекулятивного капитала целесообразно ограничивать. Все сделки по

приобретению активов за рубежом и продаже отечественных активов

иностранным компаниям должны проходить тщательную государственную

экспертизу.

Обычно портфельные инвесторы первыми уходят с рынка при

наступлении неблагоприятных обстоятельств. Это раскачивает незрелые рынки

и увеличивает вероятность кризисов.

При приобретении зарубежных активов инвестиции не оказывают

положительных экстернальных эффектов (в частности теряются эффекты

обучения), которые столь важны для развивающейся экономики.

Развитие рынка корпоративных ценных бумаг становится

первоочередной задачей лишь после того, как будут построены достаточно

эффективные система банковского кредитования и судебная система (см.,

например, Corbett, Mayer. (1991)).

Тезис 19. Для устойчивого роста необходимо рациональное сочетание

институциональных реформ и промышленной политики. Ее инструменты

и методы должны меняться по мере развития институтов.

Важно подчеркнуть, что институциональные реформы сами по себе, как

правило, не дают эффекта за короткое время, и проведение их в стагнирующей

экономике обычно затруднено. На фоне роста, как отмечалось ранее, их успех

гораздо более вероятен. С другой стороны, при плохих институтах надежды на

эффективную промышленную политику невелики. При неэффективной и

коррумпированной бюрократии, малокультурном и безответственном бизнесе

государственные решения принимаются под действием лоббистских сил и

нередко не выполняются вовсе. Это, однако, относится и к институциональным

реформам. Не только повышение тарифов на ввозимые иномарки, но и

пресловутые залоговые аукционы явились результатом лоббирования и привели

к потерям для потребителей (во втором случае они, конечно, были несравненно

больше). Как выбраться из этого порочного круга? Отвечая на этот вопрос

экономисты и политики, обычно делятся на два лагеря: левые требуют

решительного государственного вмешательства «для искоренения безобразий» ,

а правые– с той же целью – скорейшего внедрения самых передовых

либеральных институтов. Однако опыт быстро развивавшихся стран

показывает, что ни одна из этих стратегий сама по себе не ведет к успеху,

необходимо их рациональное сочетание. Стоит отметить, что одна из

главнейших задач промышленной политики состоит в создании обстановки

взаимного доверия и сотрудничества между государством и бизнесом, что и

создает основу для успешного проведения институциональных преобразований.

Тезис 20. Международная помощь: бесплатный сыр бывает только в

мышеловке

Международный Валютный Фонд создан западными правительствами на

их средства. Нет ничего удивительного в том, что он защищает интересы

Запада. (Stiglitz (2003)). Будучи широко понятыми, эти интересы во многом

совпадают с интересами «догоняющих» стран. Западу нужны миролюбивые

соседи со стабильными политическими системами и развитыми рынками, на

которых можно было бы с выгодой торговать. Есть, однако, несколько проблем.

Во-первых, интересы совпадают не всегда и не по всем позициям. Во-

вторых, “широкое понимание” нередко не устраивает политиков, фактически

контролирующих деятельность Фонда и преследующих узкие интересы. В

третьих, для эффективного функционирования МВФ требуется гораздо более

многочисленный штат. В четвертых, учитывая громадное влияние Фонда на

судьбы миллионов людей, ему необходимы профессионалы высшей

квалификации. Однако “специалистов по реформам” западные университеты не

готовят, а молодые доктора наук поступают на работу в Фонд нередко лишь

потому, что у них не сложилась более престижная академическая карьера.

Но самое главное состоит в том, что МВФ отказывается признать

перечисленные выше обстоятельства, стремится убедить правительства, что его

специалисты предлагают решения, единственно верные и наиболее выгодные

для стран - реципиентов. Это придает оттенок двусмысленности переговорным

позициям обеих сторон. МВФ не реагировал или реагировал с большим

запозданием на нестандартную реакцию российской экономики в процессе

реформ. В частности, он продолжал настаивать на рестриктивной монетарной

политике, когда она приводила не к стабилизации цен, а к росту бартера и

неплатежей, поддерживал неэффективную приватизацию и “строительство

пирамиды” на рынке ГКО. В 1992 г. международные эксперты упорно

«советовали» сохранить «рублевую зону», несмотря на очевидные (и

громадные!) потери, которые несла Россия, снабжавшая рублями 14

независимых государств.

Льготные кредиты международных финансовых организаций могут быть

очень полезны и выгодны, но нужно учитывать, что плата за них не равна

льготному проценту. В некоторых случаях они действительно ускоряют

институциональное развитие России, а в других – тормозят его. Наши

переговорщики или, по крайней мере, консультанты наших переговорщиков

должны быть образованы не хуже, чем эксперты МВФ или Всемирного Банка.

Только тогда у них появится шанс на успех.