Проведение долгосрочной государственной энергетической

политики для защиты прав и законных интересов граждан и

хозяйствующих субъектов, обеспечения обороны и безопасности

государства, эффективного управления государственной собственностью,

достижения качественно нового состояния энергетического сектора

осуществляется на следующих принципах:

последовательность действий государства по реализации важнейших

стратегических ориентиров развития энергетики;

заинтересованность в создании сильных, устойчиво развивающихся

и готовых к конструктивному диалогу с государством энергетических

компаний;

обоснованность и предсказуемость государственного регулирования,

направленного на стимулирование частной предпринимательской

инициативы в области реализации целей государственной политики, в том

числе в инвестиционной сфере.

Стратегическими ориентирами долгосрочной государственной

энергетической политики являются энергетическая и экологическая

безопасность, а также энергетическая и бюджетная эффективность.

Достижение указанных ориентиров, повышение управляемости процесса

развития энергетики требуют формирования основных составляющих

государственной энергетической политики. К числу таких составляющих

относятся прежде всего недропользование и управление государственным

фондом недр, развитие внутренних топливно-энергетических рынков,

формирование рационального топливно-энергетического баланса,

региональная и внешняя энергетическая политика, социальная, научно-

техническая и инновационная политика в энергетическом секторе.

Главным инструментом осуществления указанной политики будет

комплекс мер экономического регулирования: ценового (тарифного),

налогового, таможенного и антимонопольного. Создание

непротиворечивой и гибкой системы экономического регулирования

относится к числу важнейших предпосылок экономической эффективности

энергетической политики.

При проведении энергетической политики государство в полной

мере также будет использовать свои права собственника недр и активов в

ТЭК. Для повышения эффективности этого процесса предусматриваются

реструктуризация и акционирование государственной собственности в

данной сфере со средоточением ее преимущественно в

системообразующих секторах ТЭК (транспортная инфраструктура) и

объектах повышенной опасности (атомная, гидроэнергетика и др.) с

приватизацией других активов, прежде всего не находящихся под

действенным контролем государства.

Основой реализации энергетической политики государства будет

постоянно развивающаяся нормативно-правовая база. Ее

совершенствование пойдет по пути дальнейшего формирования

законодательства, обеспечивающего стабильность, полноту и

непротиворечивость нормативно-правового поля этой важнейшей сферы

жизнедеятельности общества.

В результате реализации мер, предусмотренных настоящим

документом, сформируются эффективно развивающиеся топливно-

энергетический комплекс и энергетический рынок, удовлетворяющие

потребности растущей экономики в энергоресурсах и интегрирующиеся с

мировыми энергетическими рынками.

Энергетическая безопасность

Энергетическая безопасность является важнейшей составляющей

национальной безопасности России. Обеспечение национальной

безопасности - одна из основных задач энергетической политики.

Энергетическая безопасность - это состояние защищенности страны,

ее граждан, общества, государства, экономики от угроз надежному

топливо- и энергообеспечению. Эти угрозы определяются как внешними

(геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами,

так и собственно состоянием и функционированием энергетического

сектора страны.

Указанные факторы, сдерживающие развитие ТЭК, являются

одновременно источником угроз энергетической безопасности России.

Анализ сложившейся ситуации в топливно-энергетическом

комплексе свидетельствует, что эти угрозы носят уже вполне реальный

характер. Диспропорции в топливо- и энергообеспечении отдельных

регионов России становятся "хронической болезнью"

 (неудовлетворительное состояние коммунальной энергетики, сбои в

теплоснабжении и др.), что реально угрожает энергетической безопасности

регионов. Проблема усугубляется географией размещения запасов

первичных энергоресурсов, производства нефтепродуктов и

электроэнергии по регионам страны, недостаточностью мощностей линий

электропередачи, связывающих Дальний Восток, Сибирь и европейскую

часть страны.

Целью политики энергетической безопасности является

последовательное улучшение ее следующих главных характеристик:

способность ТЭК надежно обеспечивать экономически

обоснованный внутренний и внешний спрос энергоносителями

соответствующего качества и приемлемой стоимости;

способность потребительского сектора экономики эффективно

использовать энергоресурсы, предотвращая тем самым нерациональные

затраты общества на свое энергообеспечение и дефицитность топливно-

энергетического баланса;

устойчивость энергетического сектора к внешним и внутренним

экономическим, техногенным и природным угрозам, а также его

способность минимизировать ущерб, вызванный проявлением различных

дестабилизирующих факторов.

Важнейшими принципами обеспечения энергетической безопасности

являются:

гарантированность и надежность энергообеспечения экономики и

населения страны в полном объеме в обычных условиях и в минимально

необходимом объеме при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций

различного характера;

контроль со стороны государства, федеральных органов

исполнительной власти и местных органов управления за надежным

энергоснабжением объектов, обеспечивающих безопасность государства;

восполняемость исчерпаемых ресурсов топлива (темпы потребления

этих ресурсов должны согласовываться с темпами освоения замещающих

их источников энергии);

диверсификация используемых видов топлива и энергии (экономика

не должна чрезмерно зависеть от какого-либо одного энергоносителя);

учет требований экологической безопасности (развитие энергетики

должно соответствовать возрастающим требованиям охраны окружающей

среды);

предотвращение нерационального использования энергоресурсов

(взаимосвязь с политикой энергетической эффективности);

создание экономических условий (прежде всего за счет налоговых и

таможенных мер), обеспечивающих равную выгоду поставок

энергоресурсов на внутренний и внешний рынки и рационализацию

структуры экспорта;

максимально возможное использование во всех технологических

процессах и проектах конкурентоспособного отечественного

оборудования.

Для обеспечения энергетической безопасности необходимо решение

двух первоочередных проблем.

Во-первых, необходимо осуществить модернизацию во многом

устаревшей морально и изношенной физически технологической базы ТЭК

и обеспечить воспроизводство его вырабатываемой ресурсной базы

(обычно в новых регионах и худших природно-геологических условиях).

Предусматривается, что в текущем десятилетии из-за ограниченности

инвестиций (кроме нефтяной отрасли) будет осуществляться в первую

очередь технологическая модернизация существующих производственных

мощностей (с учетом продления сроков их службы), а в дальнейшем - их

коренная реконструкция и создание новых мощностей с использованием

лучших отечественных и соответствующих нашим условиям зарубежных

технологий.

Во-вторых, потребуется изменение структуры потребления и

размещения производства топливно-энергетических ресурсов.

Предусмотрено увеличение потребления атомной и гидроэнергии,

угольной продукции и использования возобновляемых источников, а

также рассредоточение из Западной Сибири по другим регионам страны

(Восточная Сибирь и Дальний Восток, Европейский Север и

Прикаспийский регион) добычи углеводородов.

Важнейшим условием обеспечения энергетической безопасности и

сбалансированного развития ТЭК станет единство целей и методов

государственной энергетической политики на федеральном и

региональном уровнях. В соответствии с законодательством

предусматриваются следующие особенности управления энергетикой в

центре и на местах.

Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают

нормативно-правовую базу функционирования ТЭК и взаимоотношений в

сфере топлива и энергии, в директивном порядке осуществляют

координацию и контроль деятельности федеральных энергетических

систем и атомной энергетики; управляют стратегическими запасами

энергетических ресурсов; устанавливают технические регламенты,

стандарты и нормативы безопасности и эффективности работы

энергетических объектов и установок, организуют государственный надзор

за их соблюдением; ведут лицензирование месторождений полезных

ископаемых и деятельности субъектов ТЭК; регулируют деятельность

естественных монополий на основе законодательной и нормативной базы,

а также путем владения акциями компаний и акционерных обществ.

К совместному ведению федеральных органов исполнительной

власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

относятся определение условий лицензирования месторождений полезных

ископаемых, контроль за соблюдением выданных лицензий, организация

топливо- и энергоснабжения потребителей при чрезвычайных

обстоятельствах.

В исключительном ведении субъектов Российской Федерации

находятся регулирование в рамках федерального законодательства

функционирования объектов, не входящих в состав федеральных

энергетических систем; выдача разрешений на строительство новых и

расширение действующих топливно-энергетических объектов и отвод

земель для них; разработка дополнительных требований к экологической

безопасности и энергоэффективности объектов, расположенных на

подведомственной территории, с учетом экономической целесообразности.

Для своевременной и адекватной реакции государства на

возникающую угрозу энергетической безопасности, анализа состояния

безопасности регионов России на этапе реализации настоящего документа

предусматриваются разработка и реализация системы оперативных и

долгосрочных мер по предупреждению и нейтрализации внутренней и

внешней угрозы, использование критериев (индикаторов) такой

безопасности, создание системы ее мониторинга и механизмов,

позволяющих стабилизировать ситуацию.

Энергетическая эффективность

На современном этапе экономика России характеризуется высокой

энергоемкостью, в 2-3 раза превышающей удельную энергоемкость

экономики развитых стран. Причинами такого положения, кроме суровых

климатических условий и территориального фактора, являются

сформировавшаяся в течение длительного периода времени структура

промышленного производства и нарастающая технологическая отсталость

энергоемких отраслей промышленности и жилищно-коммунального

хозяйства, а также недооценка стоимости энергоресурсов, прежде всего

газа, не стимулирующая энергосбережение.

Степень повышения энергетической эффективности предопределит

долгосрочные перспективы развития не только энергетического сектора,

но и экономики Российской Федерации в целом. Ориентация экономики на

энергоемкий рост угрожает консервацией технологической отсталости и

опережающим ростом внутреннего спроса на энергоресурсы, в результате

которого даже при достижении максимальных технически реализуемых

показателей роста их производства спрос на них сможет быть обеспечен

путем расширения импорта или (и) ограничения экспорта.

Поэтому целью политики государства в данной сфере является

жесткое и безусловное достижение намеченных стратегических

ориентиров роста энергоэффективности с использованием широкого

спектра стимулирующих потребителей энергоресурсов мер,

обеспечивающих:

структурную перестройку российской экономики в пользу

малоэнергоемких обрабатывающих отраслей и сферы услуг;

реализацию потенциала технологического энергосбережения.

Для интенсификации энергосбережения необходимы обоснованное

повышение внутренних цен энергоносителей экономически

оправданными, приемлемыми для потребителей темпами; постепенная

ликвидация перекрестного субсидирования в тарифообразовании, прежде

всего в электроэнергетике; продолжение реформирования жилищно-

коммунального хозяйства. Вместе с тем эффективное ценовое

регулирование является абсолютно необходимым, но недостаточным

условием интенсификации энергосбережения. Необходимо осуществление

системы правовых, административных и экономических мер,

стимулирующих эффективное использование энергии, в том числе:

изменение в соответствии с Федеральным законом "О техническом

регулировании" существующих норм, правил и регламентов,

определяющих расходование топлива и энергии, в направлении

ужесточения требований к энергосбережению; совершенствование правил

учета и контроля энергопотребления, а также установление стандартов

энергопотребления и предельных энергопотерь и обязательная

сертификация энергопотребляющих приборов и оборудования массового

применения для установления их соответствия нормативам расхода

энергии;

проведение регулярного надзора за рациональным и эффективным

расходованием энергоресурсов предприятий;

создание дополнительных хозяйственных стимулов

энергосбережения, превращающих его в эффективную сферу бизнеса;

широкая популяризация государством эффективного использования

энергии среди населения, массовое обучение персонала; создание

доступных баз данных, содержащих информацию об энергосберегающих

мероприятиях, технологиях и оборудовании, нормативно-технической

документации; проведение конференций и семинаров по обмену опытом,

пропаганда энергосбережения в средствах массовой информации и т.д.

Задача состоит в том, чтобы за счет целенаправленной

государственной политики обеспечить заинтересованность потребителей

энергоресурсов в инвестировании в энергосбережение, создать более

привлекательные условия для вложения капитала в эту сферу

деятельности, снизив возможные финансово-экономические риски.

Одним из инструментов государственной политики станет

поддержка специализированного бизнеса в области энергосбережения,

пока слабо развитого в России, что позволит сформировать экономических

агентов (энергосберегающие компании), предлагающих и реализующих

оптимальные научные, проектно-технологические и производственные

решения, направленные на снижение энергоемкости. Поддержка

энергосберегающего бизнеса предполагает переход от прямой финансовой

помощи со стороны государства к формированию системы реализации

эффективных бизнес-проектов в соответствующей сфере, страхования

коммерческих и некоммерческих рисков.

Мероприятия по энергосбережению и эффективному использованию

энергии должны стать обязательной частью региональных программ

социально-экономического развития регионов, в том числе региональных

энергетических программ.

Бюджетная эффективность энергетики

Энергетический сектор связан сложными и разнообразными

взаимоотношениями с государственным бюджетом, являясь основным

источником формирования его доходной части и получателем

государственных средств, оказывая влияние на формирование и

исполнение бюджетов всех уровней. Обеспечение эффективности

указанных взаимоотношений является важнейшей государственной

задачей и основной целью политики, направленной на достижение

бюджетной эффективности энергетики.

Основными принципами этой политики являются:

устойчивая перспектива - заблаговременное и обоснованное

определение государством необходимых прогнозных объемов прямых

поступлений в бюджет от организаций энергетического сектора;

комплексная оценка - учет текущих и перспективных результатов

изменения структуры и стоимости государственной собственности,

сокращения будущих расходов в смежных отраслях;

сбалансированность - соответствие роста капитализации

энергетического сектора и объема обеспечиваемых им бюджетных

поступлений;

последовательность и целенаправленность в использовании

государственных средств, а также инвестиций, осуществляемых под

контролем государства.

Государственная инвестиционная политика в ТЭК предусматривает

решение задач наращивания объема инвестиций и изменения их

структуры. Меры государственной поддержки инвестиций в ТЭК

предусматривают:

улучшение предпринимательского климата, создание ясных и

стабильных правил экономической деятельности компаний, в первую

очередь на основе предсказуемого и сбалансированного режима

налогообложения и нормативно-правовой базы, защищающей и

гарантирующей соблюдение прав инвесторов;

совершенствование амортизационной политики;

совершенствование государственного ценового (тарифного)

регулирования в сфере естественных монополий;

содействие снижению предпринимательских и некоммерческих

рисков инвестирования, поддержка программ комплексного страхования;

совершенствование нормативно-правовой базы в сфере участия

инвесторов (в том числе иностранных) в создании объектов добычи,

производства и транспортировки топливно-энергетических ресурсов (в том

числе обоснованное использование соглашений о разделе продукции и

концессионных соглашений для реализации уникальных и дорогостоящих

проектов);

совершенствование лицензионной политики, устранение

необоснованных административных барьеров;

развитие лизинговых отношений.

Государственная поддержка будет направлена прежде всего на

стимулирование экономической мотивации частных инвестиций, ее

характер будет различаться в зависимости от отраслевой специфики.

Прямая поддержка в виде финансирования из бюджетов всех уровней

будет осуществляться в соответствии с проектами, имеющими

стратегическое значение или высокую социальную значимость.

Несмотря на ограничение прямого бюджетного финансирования,

государственная поддержка инвестиций в ТЭК отнюдь не предусматривает

отказа от инвестиций, осуществляемых под контролем государства.

В частности, инвестиционные программы развития государственной

атомной энергетики, единой национальной электрической сети

(осуществляемые федеральной сетевой компанией), системы

магистральных газопроводов, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов,

комплексного освоения месторождений в новых регионах и портовой

инфраструктуры будут рассматриваться и утверждаться Правительством

Российской Федерации или уполномоченными им федеральными органами

исполнительной власти и финансироваться за счет собственных средств

организаций и привлеченных средств инвесторов при обеспечении с

использованием регулируемых цен (тарифов) на услуги соответствующих

организаций экономически обоснованной доходности инвестированного

капитала.

Государственная инвестиционная политика предусматривает

поддержку субъектами Российской Федерации инвестиционных проектов,

связанных с производством и транспортировкой энергетических ресурсов,

(в большей степени малых и средних объектов), создание специальных

экономических условий, обусловливающих рост производства и занятости

на территориях соответствующих регионов.

Важным направлением государственной промышленной политики

является развитие производства в России современного энергетического,

угольного и нефтегазового оборудования и технологий, основных

материалов для ТЭК.

В соответствии с принципами политики бюджетной эффективности

предполагается дальнейшее совершенствование форм и методов

государственной поддержки отечественного машиностроения для ТЭК.

Продолжится поддержка перспективных инвестиционных проектов в

первую очередь за счет субсидирования из федерального бюджета

процентных ставок по кредитам, привлекаемым для осуществления проектов,

а также путем предоставления гарантий от коммерческих и некоммерческих

рисков. Важными резервами повышения инвестиционной привлекательности

машиностроительных компаний станут их интеграция и укрупнение.

Исходя из основных принципов национальной промышленной

политики, будет активно поддерживаться кооперация с ведущими

зарубежными компаниями как в части организации совместных

производств на территории России в различных формах, так и в части

развития производств на основе передовых зарубежных технологий.

Повышение конкурентоспособности продукции предприятий

топливно-энергетического машиностроения приведет к росту спроса на их

продукцию, росту доходов, формированию источников для активизации

инновационной деятельности и модернизации производства и в конечном

счете к существенному увеличению доходной части бюджетов.

Продолжится __________государственная поддержка деятельности ТЭК путем

субсидирования процентных ставок по кредитам, привлекаемым для

создания сезонных запасов топлива и ремонта энергооборудования,

компенсации разницы в тарифах для промышленных потребителей в

отдельных регионах, финансирования завершения работ по ликвидации

особо убыточных шахт и разрезов, и финансирования отдельных

мероприятий федеральных целевых программ.

Экологическая безопасность энергетики

Функционирование и развитие энергетики наталкиваются на ряд

экологических проблем, угрожающих стать в последующие годы все более

острыми, поскольку ТЭК является одним из основных источников

загрязнения окружающей природной среды.

Одной из крупнейших экологических проблем в ТЭК, особенно

острой для традиционных нефтедобывающих регионов, является

загрязнение природной среды нефтью и нефтепродуктами. Темпы

утилизации отходов остаются низкими, планы крупномасштабного

использования отходов не реализуются.

Серьезной проблемой является негативное воздействие деятельности

предприятий ТЭК в энергодобывающих и энергопроизводящих регионах.

Следует иметь в виду также недостаточный уровень экологической

безопасности технологических процессов, высокий моральный и

физический износ основного оборудования, недостаточную развитость

природоохранной структуры (систем предотвращения и снижения

негативных воздействий на природную среду).

Осуществление программы освоения новых месторождений

северных и восточных территорий (Тимано-Печорский регион, полуостров

Ямал, Восточная Сибирь, Дальний Восток) требует решения проблемы

сохранения чрезвычайно уязвимых экосистем этих удаленных регионов с

суровыми природно-климатическими условиями.

Одной из важнейших проблем является обеспечение экологической

безопасности при реализации крупномасштабных проектов освоения

нефтегазовых месторождений шельфа арктических морей и острова

Сахалин, месторождений Каспийского и Балтийского морей. Эти проекты

реализуются в районах, богатых биоресурсами, в том числе ценными

видами рыб и другими объектами водного промысла.

Целью политики в области обеспечения экологической безопасности

является последовательное ограничение нагрузки ТЭК на окружающую

среду, приближение к соответствующим европейским экологическим

нормам.

Для реализации указанной политики предусматриваются:

экономическое стимулирование использования высокоэкологичных

производств, экологически чистых малоотходных и безотходных

технологий производства и потребления энергоресурсов за счет

установления жестких экологических требований к деятельности

предприятий и продукции ТЭК, создания системы компенсационных

выплат государству за их нарушение (принцип организации системы таких

компенсаций будет закреплен законодательно и носить характер

экономических платежей, в том числе в страховые фонды превентивных

мероприятий), рационализации размеров платежей за пользование

природными ресурсами, введения и правовой регламентации принципов

экологического страхования;

ужесточение контроля за соблюдением экологических требований

при реализации инвестиционных проектов, совершенствование системы

государственной экологической экспертизы;

создание экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих

малоотходных и безотходных технологий, обеспечивающих рациональное

производство и использование топливно-энергетических ресурсов,

снижение выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую

среду, а также парниковых газов, сокращение образования отходов

производства и других агентов вредного воздействия;

последовательное проведение специальных природоохранных

мероприятий, строительство и реконструкция природоохранных объектов,

в том числе по улавливанию и обезвреживанию вредных веществ из

отходящих газов, очистке сточных вод; увеличение темпов рекультивации

земель, загрязненных и нарушенных в процессе строительства и

эксплуатации энергетических объектов, использование отходов

производства в качестве вторичного сырья;

экономическое стимулирование рационального использования

попутного нефтяного газа, прекращение практики сжигания его в факелах

(в первую очередь за счет создания экономически выгодных условий для

переработки и использования такого газа);

развитие экологически чистых технологий сжигания угля как

условие реализации прогнозов роста его потребления электростанциями и

другими промышленными объектами;

улучшение качества угольного топлива (в том числе развитие

обогащения, переработки, брикетирования и др.); увеличение объемов

использования шахтного метана и водоугольного топлива;

увеличение производства высококачественных моторных топлив с

улучшенными экологическими характеристиками, соответствующих

европейским нормам, совершенствование нормативной базы качества

нефтепродуктов и уровней выброса загрязняющих веществ;

разработка программы минимизации экологического ущерба от

деятельности гидроэлектростанций;

организация работ по сертификации природоохранных технологий и

технических средств;

организация обучения и подготовка специалистов в области

природоохранной деятельности.

Решение указанных задач потребует создания гармонизированной

законодательной и нормативно-правовой базы, стимулирующей

инвестиции и регламентирующей обеспечение экологической

безопасности и охрану окружающей среды, отвечающей современным

экологическим требованиям и уровню научно-технических достижений, а

также формирования единой информационной системы экологического

мониторинга.

В соответствии с Киотским протоколом к Рамочной конвенции ООН

об изменении климата Россия в случае его ратификации берет на себя

обязательство сохранить в 2008 - 2012 годах выбросы парниковых газов на

уровне 1990 года. По оценкам, в топливно-энергетической сфере к

2010 году объем выбросов парниковых газов составит 75 - 80 процентов от

уровня 1990 года и даже в 2020 году не достигнет этого уровня, что

позволит России выполнить указанное обязательство. При этом будут

установлены институциональные и правовые нормы организации

проектов, реализуемых в рамках этого Протокола, обеспечивающие

эффективность и прозрачность их реализации.