Как уже отмечалось выше, в России регулятивные полномочия разделены и

рассредоточены больше, чем это принято на рынках электроэнергии в других

странах мира. В этой связи уже было предложено провести тщательный анализ с

тем, чтобы определить целесообразность консолидации некоторых функций и/или

слияния организаций для обеспечения последовательности и единообразия. Кроме

того, отмечалось, что отношения между АТС, ФАС и ФСТ (в их нынешнем виде)

не соответствуют современной международной практике. Однако мы должны

пойти дальше и глубже изучить другие проблемы взаимоотношений различных

органов регулирования. Поскольку существуют различные структуры, обладающие

регулятивными полномочиями, необходимо рассмотреть их взаимодействие друг с

другом.

Что касается ФСТ и ФАС, соответствующие функции этих органов определены на

концептуальном уровне с определенной (хотя и не абсолютной) точностью. ФАС

отвечает за осуществление надзора и контроля за конкурентным оптовым рынком с

тем, чтобы обеспечить сохранение достаточно высокого уровня конкуренции и

принять надлежащие меры в том случае, если неправильное поведение участников

рынка, или отказ рыночных механизмов, или недостатки структуры рынка

приведут к ослаблению конкуренции до неприемлемо низкого или

нефункционального уровня. Задачей ФСТ является регулирование естественно-

монопольных сегментов отрасли, таких, как передача и распределение

электроэнергии или генерирующие компании, обладающие рыночной властью.

При том, что концептуальное распределение ответственности между ФСТ и ФАС

представляется достаточно простым, существует множество областей, где обе

структуры, действуя в пределах своей компетенции, могут войти в противоречие

друг с другом. Вот несколько примеров таких ситуаций.

ФАС вполне может прийти к выводу о том, что некоторые генерирующие

компании являются либо «обязательными к диспетчированию» поставщиками,

либо обладают монопольной властью на отдельном участке системы. В этих

условиях ФАС может применить соответствующие санкции, одна из которых

предусматривает направление запроса в ФСТ об установлении тарифной ставки

или максимального размера тарифной ставки, чтобы эта генерирующая компания

не смогла использовать преимущества своей монопольной власти, применяя

рыночные тарифы. Как определить достаточность мер, принимаемых ФСТ для

решения этой проблемы? Что случится, если ФСТ и ФАС по-разному оценят

эффективность действий ФСТ? Те же вопросы могут возникнуть в связи с

неосновными видами деятельности, которые, по мнению ФАС, характеризуются

недостаточным уровнем конкуренции и, следовательно, требуют определенного

регулирования тарифов со стороны ФСТ. Кроме того, может сложиться ситуация,

при которой условия формирования цен на передачу электроэнергии (функция

ФСТ) оказывают отрицательное влияние на конкуренцию в генерирующем секторе,

что является неприемлемым для ФАС. Что делать и кто должен принимать меры в

этом случае?

Цель приведенного выше примера заключается не в том, чтобы дать

исчерпывающий список возможных трудностей, а в том, чтобы подчеркнуть, что в

пределах компетенции этих двух органов есть много видов деятельности,

требующих единого или, как минимум, согласованного подхода. И хотя все

возможные споры или вопросы пограничной юрисдикции нельзя предугадать,

можно с уверенностью сказать, что они существуют и, может быть, в большом

количестве.

Следует также отметить, что последняя реструктуризация еще больше осложнила

ситуацию. Теперь Минэкономразвития имеет право требовать от ФСТ соблюдения

процедур и методик, разработанных самим Министерством. Таким образом, сейчас

приходится считаться с тем, что одним и тем же вопросом занимаются, как

минимум, три организации (а, возможно, и больше). Регулятивные полномочия чрезмерно рассредоточены, в результате чего рынок и его участники могут

получать нечеткие, непоследовательные и, вполне возможно, противоречащие друг

другу сигналы.

Аналитическое замечание 6.1

При таком рассредоточении регулятивных полномочий существует очень

большая опасность того, что участники рынка будут получать нечеткие,

непоследовательные и даже противоречащие друг другу сигналы. Необходимо

принять меры (либо за счет совместных действий этих органов, либо иным

образом) для предотвращения того, что может произойти в результате

предоставления преимущественных прав одной из этих организаций. Однако

для рынка, который находится в зачаточном состоянии, возможность

получения противоречивых регулятивных сигналов является очень серьезной

угрозой, и эту проблему нельзя игнорировать.

Отношения между РЭК, ФАС и ФСТ также вызывают тревогу. ФСТ разрабатывает

для РЭК руководства по установлению тарифов на электроэнергию, а также на

тепло, вырабатываемое ТЭЦ.18 ФСТ разрабатывает эти руководства после того, как

РЭК получат информацию о тарифах от распределительных компаний, которых

они регулируют, и предложат ФСТ предельные (максимальные) уровни цен. ФСТ

как федеральный орган регулирования, при активном руководящем участии

Минэкономразвития как в отношении методики, так и в отношении предельных

(максимальных) уровней тарифов, рассматривает представленные материалы, а

затем дает указания РЭК. Таким образом, ФСТ играет очень важную роль в начале

процесса установления тарифов. Что касается окончания этого процесса, то ФСТ

также является инстанцией, куда можно подать жалобу на решения РЭК, особенно

в отношении тарифов. По существу, ФСТ дает РЭК предупредительные указания и

может наложить вето на решения РЭК постфактум.

Еще одна группа проблем связана с интернализацией стандартов качества услуг и

норм технической безопасности, которые устанавливает ФСТН. Можно

предположить, что эти нормы и стандарты учитываются при установлении

тарифов, однако ни один их участников опроса не смог точно определить, как

происходит такой учет, или как осуществляется контроль за соблюдением этих

норм и стандартов и как они вписываются в общие рамки регулирования. При том,

что во многих странах продолжаются дебаты по поводу того, должны ли органы

экономического регулирования заниматься регулированием таких внешних

факторов, или они являются предметом ведения какого-то иного органа, не стоит

игнорировать общие рамочные основы. Пока неясно, учитывает ли Россия такую

общую концепцию.

В дополнение к своей функции согласования тарифов ФСТ принимает

окончательное решение о том, какие потребители могут стать участниками

ФОРЭМ (статус, который позволяет потребителям покупать электроэнергию

напрямую в единой энергосистеме в обход местных распределительных компаний).

Потребители могут стремиться к получению этого статуса, поскольку прямой

выход в единую энергосистему дает им возможность освободиться (хотя бы

частично) от обязанности перекрестного субсидирования мелких потребителей. С

учетом того, что РЭК и правительства субъектов федерации заинтересованы в

сохранении перекрестного субсидирования, между ФСТ и РЭК постоянно ведутся

переговоры относительно возможности выхода на ФОРЭМ, а также условий

предоставления этого права. На самом деле, несмотря на существование целого

ряда конкретных критериев, с учетом которых предоставляется право выхода на

ФОРЭМ, после нескольких встреч, где обсуждалась эта тема, у нас сложилось

впечатление, что, в конечном итоге, решения по этому вопросу принимаются в

зависимости от сложившихся обстоятельств и носят субъективный характер.19

С учетом того, что новый рынок предусматривает расширение свободного доступа

к сетям для крупных потребителей и сокращение (если не полную отмену)

перекрестного субсидирования, а также введение рыночного ценообразования в

генерирующем секторе, отношения между ФСТ и РЭК обязательно изменятся.

Если цены на электроэнергию будут формироваться на конкурентном рынке, как

будут применяться руководства по установлению предельных (максимальных)

тарифов? Насколько устойчивой в социально-политическом отношении может

быть отмена (или резкое сокращение) перекрестного субсидирования? Сможет ли

ФСТ накладывать вето на уже принятые решения РЭК, касающиеся переноса

электроэнергетических цен на покупателей, и если да, то не означает ли это

фактическую централизацию регулятивного контроля за покупкой электроэнергии

гарантирующими поставщиками? Если у ФСТ есть право накладывать вето на

перенос оптовых цен на покупателей, означает ли это, что у ФСТ имеется

подспудное средство регулирования оптового рынка, которое позволит ей

фактически задушить конкуренцию и взять на себя функции ФАС на оптовом

рынке? Эти и другие вопросы, касающиеся институциональных аспектов

регулирования, неизбежно возникают в связи с реализацией новой модели рынка.

Необходимо провести пересмотр и оценку отношений между органами

регулирования.

Аналитическое замечание 6.2

Отношения между РЭК, ФСТ и ФАС – это еще один пример рассредоточения

регулятивных полномочий и отсутствия четкости в нормативах, на который

следует обратить особое внимание во избежание нечетких,

непоследовательных и даже противоречивых сигналов и мер отраслевой

политики.