Абсолютно прозрачный процесс принятия регулятивных решений является одной

из важнейших составных частей надежного режима регулирования. В настоящее

время процесс принятия решений в рамках новой модели отличается крайней

неопределенностью. Только ФСТ и РЭК разработали свои процедуры принятия

решений. ФАС и Минэкономразвития еще не определили эти процедуры. Процесс

принятия решений Наблюдательным советом АТС уже рассматривался выше.

Проблему отсутствия ясности в принятии решений следует устранить еще до

внедрения новой модели. Это особенно необходимо ввиду того, что жалобы со

стороны участников рынка и потребителей являются одним из главных элементов

контроля за рынком и содействия развитию (поддержания) конкуренции.

Аналитическое замечание 5.1

Надежность принятия решений требует наличия формальных и абсолютно

прозрачных процедур, обеспечивающих все возможности для участия широкой

общественности. Минэкономразвития и ФАС должны принять и

опубликовать четкие процедуры принятия решений, чтобы все стороны знали,

как будет протекать этот процесс и как они смогут принять в нем участие.

Невыполнение этого условия может оказать крайне отрицательное

воздействие на режим регулирования с точки зрения его надежности, доверия

потребителей и значимых результатов.

Что касается ФСТ, то у нее уже есть свой порядок принятия решений, однако

специалисты расходятся в оценках прозрачности этого процесса. К тому же он не

обеспечивает необходимые возможности для содержательного участия широкой

общественности. ФСТ считает эти процедуры прозрачными. Когда вопрос

направляется на рассмотрение ФСТ, он поступает в соответствующее управление.

Сотрудники управления собирают и рассматривают необходимые документы и

информацию, включая проведение опросов лиц, которые, по их мнению, имеют

отношение к данной проблеме, и могут обращаться за консультациями к экспертам.

Личности тех, кто участвовал в опросах или консультациях (но не всегда

содержание их ответов), раскрываются общественности.

После этого сотрудники направляют доклад юристам ФСТ, которые дорабатывают

его и направляют в Совет для принятия решения. Совет рассматривает все вопросы

на закрытых заседаниях, однако официальные решения принимаются путем

голосования на еженедельных открытых заседаниях. Исторически решения не

всегда принимались единогласно, и мнение (мнения) несогласных отмечались в

распространяемых информационных сводках.

Перед каждым заседанием Совета ФСТ публикует официальное сообщение с

указанием времени, места и повестки дня заседания. Сами решения оформляются в

письменном виде и публикуются в официальном бюллетене, хотя они не содержат

письменных объяснений и обоснования принятых решений. Отсутствуют также

письменные отчеты о несогласии или согласии отдельных членов Совета с

принятыми решениями.

ФСТ считает, что тот, кому нужно узнать обоснование решения и/или мнения

отдельных членов Совета, может получить всю интересующую его информацию,

прочитав официальные материалы по данному делу, которые можно свободно

получить в отделениях ФСТ. Сторонние наблюдатели, не заостряя внимания на

описании принятых в ФСТ процедур, утверждают, что этот процесс менее

прозрачен, чем кажется. Они считают, что эту структуру, где доминирует ее

руководитель, нельзя назвать действительно прозрачным коллегиальным органом.

Они также утверждают, что Правительство играет очень важную, но не совсем

прозрачную роль в формировании решений ФСТ. Кроме того, они жалуются на то,

что во многих случаях отсутствуют надлежащие объяснения принятых решений.

Наконец, по мнению критиков, существующие «окна возможностей» для участия

широкой общественности слишком немногочисленны и менее содержательны, чем

нужно. Так, у посторонних практически или вообще нет возможности

проанализировать данные, которые предоставляют регулируемые компании. Их

единственная реальная возможность принять участие в рассмотрении вопросов,

касающихся тарифов – это прийти и выступить на заседании Совета ФСТ.

Задачей настоящего документа является не оценка разных мнений о прозрачности

и открытости принятых в ФСТ процедур, а констатация того факта, что полученная

информация свидетельствует о необходимости таких процедур, которые смогут

обеспечить приемлемый для всех участников уровень прозрачности, открытости и

надежности. Одно то, что мнения были столь различны, говорит о недостаточной

степени прозрачности, иначе участники опроса были бы лучше осведомлены о

существующих процедурах.

Как считают участники опроса, процедуры принятия решений Региональными

энергетическими комиссиями, возможно, еще менее прозрачны, чем процедуры

ФСТ. Действительно, по общераспространенному мнению, РЭК, как правило,

принимают решения по итогам непрозрачных переговоров с губернаторами и/или

ФСТ.

Опыт работы и старых (США), и относительно молодых (развивающиеся страны)

систем регулирования подчеркивает большое значение прозрачности процесса

принятия решений для обеспечения надежности регулятивной системы. Однако,

несмотря на общность цели (обеспечение прозрачности), ее можно достичь

разными способами. В США сложилась более формализованная система,

предусматривающая __________проведение слушаний с участием юристов и ограничения на

встречи с заинтересованными сторонами. Эти процедуры полностью

поддерживаются заинтересованными сторонами и воспринимаются как важное

средство защиты от «захвата» органа регулирования одной из заинтересованных

сторон. Однако такие процедуры требуют большого объема ресурсов (и от

заинтересованных сторон, и от комиссий по регулированию) и опираются на опыт

самих комиссий и их сотрудников. В других странах общего права органы

регулирования не всегда принимали эти процедуры, стремясь к достижению

прозрачности. В Великобритании и Австралии органы регулирования взяли на

вооружение менее формализованные процедуры (они, например, проводят не

слушания со свидетельскими показаниями под присягой, а семинары и круглые

столы), и при этом также обеспечили высокую степень прозрачности процесса

принятия решений16. Безусловно, выбранные механизмы должны будут отражать

условия, в которых работает орган регулирования, а также его ресурсы и

возможности. Основные минимальные требования – это предоставление

заинтересованным сторонам возможности реального участия в процессе и наличие

общедоступных документов с изложением оснований для принятия того или иного

решения, что позволяет участникам:

увидеть, что орган регулирования должным образом рассматривает и

оценивает предоставляемые ему документы и информацию;

понять реальную основу регулятивных решений и то, как орган

регулирования оценивал имеющиеся у него документы и информацию.

Как отмечалось выше, прозрачность можно обеспечить разными способами, однако

эти ключевые элементы должны способствовать сокращению информационной

асимметрии и более активному участию в процессе регулирования других

заинтересованных сторон, помимо энергетических предприятий.

Аналитическое замечание 5.2

Все органы регулирования должны применять такие процедуры принятия

решений, которые сделают органы регулирования более прозрачными, более

открытыми для потребителей и более информативными. Признавая, что

процесс регулирования должен отражать конкретные условия данной страны, мы считаем, что перечисленные далее меры являются главными

предпосылками обеспечения прозрачности:

1. Все решения должны быть оформлены письменно. Что касается

формата решений, они должны содержать описание рассматриваемого

вопроса, историю его обсуждения/рассмотрения, изложение позиций

различных сторон и информации, представленной ими в поддержку

своей позиции, анализ представленных аргументов и информации,

анализ вопросов отраслевой политики, фактов и правовых аспектов и,

наконец, четкое изложение выводов и решения Совета. Мнения всех

членов Совета, несогласных и/или согласных с принятым решением,

также должны быть представлены в письменном виде.

2. Представленные документы и прочие материалы (например, отчеты

консультантов или результаты исследований, проведенных по заказу

заинтересованных сторон или органа регулирования) должны быть

переданы в открытый доступ17 и пройти тщательную проверку и

оценку в ходе обсуждения/рассмотрения соответствующего вопроса. В

процессе обсуждения и оценки этой информации заинтересованные

стороны должны иметь к ней доступ, чтобы их участие в обсуждении

было эффективным и содержательным.

3. Все контакты между органом регулирования (включая отдельных

членов Совета) и Правительством и/или коммерческими

предприятиями в связи с вопросами регулирования, которые возникли и

еще не решены или могут возникнуть, должны быть прозрачными, и

сведения о таких контактах должны передаваться в открытый

доступ.