Аналитическое замечание 2.1

Необходимо провести обзор всех этих схем и организаций, чтобы убедиться в том,

что между ними существует гармоничное, логичное и всестороннее

взаимодействие, или что структура регулирования должна быть упрощена

(например, за счет объединения функций и/или организаций, или создания четкой

иерархии в принятии решений) в целях обеспечения последовательности,

логичности и сбалансированности процесса принятия решений. Нет никакой

уверенности в том, что даже после последней реструктуризации новая система

ведомств и распределения ответственности будет во всех отношениях

функционировать так, как это планируется в настоящее время. Если, как мы

предполагаем, потребуется существенный пересмотр режима регулирования, эти

изменения следует произвести как можно раньше. Если, однако, это окажется

невозможным в силу практических соображений, нужно будет разработать четкий

график мероприятий на переходный период. При этом следует отметить, что после

завершения реформы осуществление преобразований может оказаться весьма

проблематичным. Влиятельные круги могут быть заинтересованы в сохранении

вновь сложившегося положения и сопротивляться дальнейшим преобразованиям,

даже если они, по мнению других, отвечают интересам государства. Нельзя

считать, что возможность осуществления реформ «второго поколения» - это нечто

само собой разумеющееся.

Аналитическое замечание 3. 1

АТС не является полностью не зависимой от Правительства структурой и при этом

не дистанцирован от частных экономических и финансовых интересов участников

рынка. И хотя эти интересы могут быть очень разными или даже периодически

противоречить друг другу, это слабое основание для того, чтобы утверждать, что

АТС будет иметь необходимую для администратора рынка степень независимости,

которая позволит ему эффективно выполнять свои обязанности и пользоваться

доверием.

Аналитическое замечание 3.2

Лучшие образцы мировой практики свидетельствуют о том, что конечной

инстанцией в вопросах нормативного регулирования должны быть органы,

обладающие достаточной степенью независимости и от государства, и от частных

кругов, у которых есть большая заинтересованность в результатах регулирования.

Нам кажется, что у российских органов регулирования нет необходимого уровня

независимости.

Аналитическое замечание 3.3

Органы, отвечающие за регулирование конкуренции, должны быть полностью

независимы при проведении оценки и мониторинга рынка и при осуществлении

мер, направленных на внедрение и развитие конкуренции и преодоление проблем,

связанных с рыночной властью, слабостью рыночных механизмов, недостатками

структуры рынка и нарушениями правил поведения на рынке. Главное, нужно

создать условия для того, чтобы органы, отвечающие за регулирование

конкуренции, могли выполнять свои обязанности без давления со стороны

политических кругов и без излишнего вмешательства или лоббирования со

стороны частных экономических сил. По нашему мнению, в России сейчас

сложилась иная ситуация.

Аналитическое замечание 3.4

Тот факт, что все Главные инспектора ФСТ, за исключением руководителя

Службы, назначаются Правительством, а не Президентом РФ, что

Минэкономразвития может навязывать использование своих методик,

устанавливать предельные (максимальные) уровни тарифов и отменять решения

ФСТ, противоречит лучшим образцам мирового опыта, касающегося деятельности

независимых органов регулирования. Если для конкретных категорий

потребителей необходимо установить максимальные уровни тарифов или если

методики ценообразования нуждаются в определенных ограничениях, это, по

возможности, должно быть оговорено в самом начале при определении рамочных

основ работы органа регулирования, а не навязываться впоследствии

Правительством.

Аналитическое замечание 3.5

Во многих случаях советы РЭК назначаются и осуществляют свою деятельность,

не имея установленной и четко определенной сферы компетенции; отношения

между РЭК и правительствами субъектов федерации, как правило, не имеют

прозрачной основы; а у самих РЭК нет единого органа управления, в состав

которого входили бы лица, абсолютно не зависящие от интересов конкретных

групп. Все это совершенно не соответствует лучшим образцам мирового опыта.

Аналитическое замечание 3.6

ФСТ и ФАС не должны быть представлены в Наблюдательном совете АТС,

поскольку это может привести к снижению эффективности надзора за

администратором рынка. Тот факт, что в состав Наблюдательного совета АТС

входят лица, связанные с участниками рынка и/или правительством, является

потенциальным источником проблем и требует проведения тщательного

мониторинга.

Аналитическое замечание 4.1

Тот факт, что органы регулирования получили свои права не напрямую на

основании законодательства, а в результате делегирования полномочий

правительством, не соответствует лучшим образцам мирового опыта и серьезно

подрывает независимость органов регулирования. То, что Минэкономразвития

может отменять решения органов регулирования и навязывать конкретные

методики и руководства вместо того, чтобы проводить свою политику с помощью

более постоянных инструментов, таких, как законы или договоры концессии, также

расходится с современной международной практикой.

Аналитическое замечание 4.2

Тот факт, что частные компании могут требовать от органа регулирования

соблюдения конфиденциальности любой предоставленной ими информации,

противоречит принципу прозрачности, принятому в современной международной

практике регулирования.

Аналитическое замечание 4.3

У ФСТ недостаточно полномочий для того, чтобы в случае нарушений применять

санкции, адекватные самим нарушениям. Примерами таких санкций являются,

среди прочего, взыскание штрафов, возврат денег потребителям, выдача особых

указаний о принятии необходимых мер, резервирование средств на доверительных

счетах для их последующего использования только в конкретных целях,

приостановление или отзыв лицензий.

Аналитическое замечание 5.1

Надежность принятия решений требует наличия формальных и абсолютно

прозрачных процедур, обеспечивающих все возможности для участия широкой

общественности. Минэкономразвития и ФАС должны принять и опубликовать

четкие процедуры принятия решений, чтобы все стороны знали, как будет

протекать этот процесс и как они смогут принять в нем участие. Невыполнение

этого условия может оказать крайне отрицательное воздействие на режим

регулирования с точки зрения его надежности, доверия потребителей и значимых

результатов.

Аналитическое замечание 5.2

Все органы регулирования должны применять такие процедуры принятия решений,

которые сделают органы регулирования более прозрачными, более открытыми для

потребителей и более информативными. Признавая, что процесс регулирования

должен отражать конкретные условия данной страны, мы считаем, что

перечисленные далее меры являются главными предпосылками обеспечения

прозрачности:

1. Все решения должны быть оформлены письменно. Что касается формата

решений, они должны содержать описание рассматриваемого вопроса,

историю его обсуждения/рассмотрения, изложение позиций различных

сторон и информации, представленной ими в поддержку своей позиции,

анализ представленных аргументов и информации, анализ вопросов

отраслевой политики, фактов и правовых аспектов и, наконец, четкое

изложение выводов и решения Совета. Мнения всех членов Совета,

несогласных и/или согласных с принятым решением, также должны быть

представлены в письменном виде.

2. Представленные документы и прочие материалы (например, отчеты

консультантов или результаты исследований, проведенных по заказу

заинтересованных сторон или органа регулирования) должны быть

переданы в открытый доступ31 и пройти тщательную проверку и оценку в

ходе обсуждения/рассмотрения соответствующего вопроса. В процессе

обсуждения и оценки этой информации заинтересованные стороны должны

иметь к ней доступ, чтобы их участие в обсуждении было эффективным и

содержательным.

3. Все контакты между органом регулирования (включая отдельных членов

Совета) и Правительством и/или коммерческими предприятиями в связи с

вопросами регулирования, которые возникли и еще не решены или могут

возникнуть, должны быть прозрачными, и сведения о таких контактах

должны передаваться в открытый доступ.

Аналитическое замечание 6.1

При таком рассредоточении регулятивных полномочий существует очень большая

опасность того, что участники рынка будут получать нечеткие,

непоследовательные и даже противоречащие друг другу сигналы. Необходимо

принять меры (либо за счет совместных действий этих органов, либо иным

образом) для предотвращения того, что может произойти в результате

предоставления преимущественных прав одной из этих организаций. Однако для

рынка, который находится в зачаточном состоянии, возможность получения

противоречивых регулятивных сигналов является очень серьезной угрозой, и эту

проблему нельзя игнорировать.

Аналитическое замечание 6.2

Отношения между РЭК, ФСТ и ФАС – это еще один пример рассредоточения

регулятивных полномочий и отсутствия четкости в нормативах, на который

следует обратить особое внимание во избежание нечетких, непоследовательных и

даже противоречивых сигналов и мер отраслевой политики.

Аналитическое замечание 7.1

Если ФАС, ФСТ и РЭК не будут активно участвовать в процессе

реструктуризации, это повысит вероятность того, что дальнейшие регулятивные

решения не будут соответствовать намерениям и целям разработчиков модели

рынка, что может вызвать путаницу и неразбериху в формировании рынка.

Аналитическое замечание 7.2

То, что органы регулирования отвечают за инвестиции на рынке и со стороны

поставщиков, и со стороны потребителей – это конфликт интересов, и эта функция

должна быть передана другой структуре, для которой роль участника рынка не

является конфликтом интересов.

Аналитическое замечание 8.1

Существует значительный разброс обязанностей по регулированию, связанных с

содействием, поддержанием и контролем над конкуренцией на рынках

генерирующих мощностей между регулирующими органами. Координация

деятельности по контролю над рынком и содействию и поддержанию конкуренции

среди соответствующих органов может оказаться трудной задачей. Необходимо

осуществлять тщательную координацию и отработку политики и процедур,

обеспечить четкое определение ответственности соответствующих органов,

внедрение соответствующей информационной технологии до установления новых

рыночных отношений, а также обмен необходимой информацией между

соответствующими органами после внедрения технологии.

Аналитическое замечание 8.2

Не совсем очевидно, что ФАС в ее нынешнем виде обладает опытом,

техническими возможностями и ресурсами для выполнения возложенной на нее

серьезной обязанности, связанной с содействием, поддержанием и контролем над

конкурентоспособностью рынков генерирующих мощностей. Она должна

стремиться к тому, чтобы ей было предоставлено содействие международных

экспертов, имеющих опыт работы на конкурентных рынках электроэнергии, в

наращивании потенциала, внедрении соответствующих систем и четких,

выполнимых стандартов в отношении рыночной власти и надлежащего

функционирования конкурентных рынков генерирующих мощностей. Также

рекомендуется уделить внимание возможности привлечения независимого

консультанта на непрерывной основе для представления общедоступных

периодических (например, квартальных) отчетов регулирующим органам о

состоянии рынка, в которых особое внимание будет уделяться поведенческим,

институциональным и системным проблемам в отношении общей

конкурентоспособности и эффективности рынка.

Аналитическое замечание 9.1

ФАС, ФСТ и другие соответствующие учреждения должны незамедлительно

предпринять усилия для наращивания потенциала, как кадрового,

технологического, так и в других отношениях для того, чтобы иметь возможность

осуществления эффективного контроля над сетью для целей регулирования, для

соответствующего распределения затрат для новых соединений, для надзора за

планированием схем передачи, для определения наилучших способов оптимизации

совершенствования системы (например, путем применения новых проводов для

передачи, технологии ФАКС, улучшения контроля, стратегического размещения

генерирующих мощностей, а также мер в отношении потребителей/управления

нагрузкой), а также выполнить другие необходимые задачи по регулированию,

связанные с сетью. Во-вторых, необходимо четкое понимание в отношении

распределения ответственности регулирующих органов во избежание

бюрократических раздоров в будущем и неразберихи на рынке.

Аналитическое замечание 9.2

Предприятия, вырабатывающие электроэнергию, должны быть осведомлены о том,

когда к ним будут применяться определенные тарифами ставки, в

противоположность реализации вырабатываемой электроэнергии по рыночным

ставкам. В настоящее время у них нет возможности получать такую информацию.

Соответственно, ФАС должна как можно скорее сделать общедоступной

информацию о том, на основании каких критериев в отношении станции могут

применяться тарифы, как часто будет пересматриваться такое состояние и при

каких обстоятельствах. ФСТ должна также сделать общедоступной методику

установления тарифов. Эти действия должны предприниматься до внедрения

рынка.

Аналитическое замечание 9.3

Существует необходимость в проведении открытого и публичного обсуждения

вопроса об использовании конкретной методики для формирования тарифов для

распределительных компаний, для АТС, а также для оператора системы. МЭРТ и

ФСТ должны опубликовать предпочтительное предложение в отношении метода

формирования тарифов для распределительных компаний, для АТС, а также для

оператора системы. Для оказания содействия при выработке подхода могут

привлекаться международные консультанты, имеющие опыт работы с тарифами

для распределения, администратора рынка и оператора системы. Необходимо

стремиться к тому, чтобы были представлены и чтобы полностью учитывались

замечания и анализ предложения. До внедрения новой модели необходимо

представить четкую и полную формулировку метода на общедоступной основе.

Аналитическое замечание 9.4

Как и в случае тарифов на монопольные услуги, необходимо провести

общественное обсуждение обязательств со стороны ГП. Рекомендуется

опубликовать предложение в отношении конкретных обязанностей, рисков и

стимулов для ГП и представить его для общественного обсуждения с целью

получения замечаний и проведения анализа. Опять же, привлечение

международного консультанта, обладающего конкретным опытом, связанным с

вопросами ГП, может оказаться полезным. ГП имеют право знать о

предполагаемых рисках, которым им придется подвергаться, поэтому

регулирующим органам рекомендуется четко и в полной мере сформулировать

критерии, которые будут применяться в отношении отнесения затрат до внедрения

рынка.

Аналитическое замечание 9.5

И в этом случае важно начать общественное обсуждение этого вопроса. Будет

весьма полезно обнародовать план по постепенному отказу от субсидий с целью

получения замечаний от общественности и проведения анализа и стимулирования

национальной общественной просветительской кампании, направленной на

ознакомление всех потребителей с планами и оказание им содействия, чтобы

справиться с последствиями, которые неизбежно затронут многих из них.32

Необходимость в финансировании некоторых из потребностей, которые

финансируются за счет перекрестных субсидий (например, субсидий для

малоимущих домохозяйств), должна обсуждаться непосредственно в рамках

общественного обсуждения.

Аналитическое замечание 10.1

Отсутствие у российских регулирующих органов полномочий для установления

конкретных требований в отношении учета для целей регулирования не

согласуется с основными полномочиями, которые обычно предоставляются

регулирующим органам в других странах. Эти полномочия существенно

необходимы для обеспечения прозрачности рынка и предотвращения

несоответствующего распределения затрат, которое может привести к

диспропорции и нанести вред конкурентным рынкам. Также существует очень

большая проблема, связанная с тем, что у регулирующих органов отсутствуют

достаточные ресурсы для привлечения и сохранения штатного аудиторского

персонала для проверки учета и отчетности субъектов, подлежащих

регулированию.

Аналитическое замечание 10.2

Отсутствие потока информации, необходимой как для регулирования, так и для

эффективной работы на рынке, вызванное отсутствием надлежащей измерительной

техники, является существенным недостатком.

Аналитическое замечание 11.1

Полномочия правительства по осуществлению предварительного и последующего

контроля за решениями регулирующих органов не соответствуют передовой

международной практике в отношении как независимости, так и ответственности

регулирующих органов. В действительности способность правительства

осуществлять последующее, апелляционное рассмотрение апелляций

регулирующих органов не соответствует общепринятым международным нормам.

Аналитическое замечание 11.2

С учетом различной практики, существующей в международном масштабе,

российских условий, при которых не обязательно следовать прецеденту и при

которых суды в целом не имеют конкретного опыта в вопросах регулирования

инфраструктуры, возможно будет более целесообразно создать единый,

специальный апелляционный судебный орган для рассмотрения апелляционных

жалоб регулирующих органов.

Аналитическое замечание 11.3

Надлежащая практика регулирования предполагает, что решение

соответствующего органа должно считаться действительным до принятия другого

решения апелляционным судебным органом. Единственное обстоятельство, при

котором выполнение решения должно быть отложено, заключается в успешном

обращении апеллирующей стороны либо непосредственно к регулирующему

органу, либо к апелляционному судебному органу с просьбой дать приказ о

задержке выполнения. Такой приказ должен быть дан только при очень

ограниченных обстоятельствах, когда приказ нанесет непоправимый ущерб

заявителю в течение апелляционного процесса и когда заявитель может доказать

высокую вероятность успеха апелляции.

Аналитическое замечание 11.4

Передовая практика предполагает, что апелляционный орган может отменить

решение регулирующего органа только в том случае, если он установит, что

регулирующий орган превысил свои правомочия, каким-либо образом нарушил

закон, не обеспечил выполнения установленных процедур или действовал

произвольно, необоснованно, или же вопреки очевидности представленных ему

доказательств. Если апелляционный орган сочтет необходимым отменить решение регулирующего органа, а не устанавливать свое средство защиты, он должен

вернуть дело регулирующему органу для исправления недостатков таким образом,

который соответствует решению апелляционного органа. Хотя представляется, что

на практике применяются по крайней мере некоторые из этих принципов, такой

порядок очевидно законодательно не закреплен и соответственно его выполнение

не является гарантированным.

Аналитическое замечание 12.1

В настоящее время отсутствует соответствующий Этический кодекс для всех

сотрудников регулирующих органов. Передовая международная практика

предполагает составление и принятие такого кодекса. Вопросы, подлежащие

регулированию таким кодексом, включают запрещение конфликтов интересов,

получения вознаграждения, а также требование об увольнении при переходе на

работу на другое предприятие при наличии частной заинтересованности в

рассматриваемом вопросе. Другие возможные вопросы включают раскрытие

финансовой информации о вкладах сотрудников регулирующих органов, правила в

отношении обмена информацией с компаниями, имеющими деловые отношения с

регулирующим органом, или торговцами ценными бумагами таких компаний, а

также любые другие вопросы, которые считаются имеющими отношение и

важными в контексте международного опыта и российских условий.

Аналитическое замечание 13.1

В настоящее время людские ресурсы, которые понадобятся для выполнения

многочисленных функций по регулированию при подготовке и внедрении новой

модели, являются просто недостаточными. ФСТ, ФАС и РЭК должны оценить

свою потребность в кадрах и довести эти сведения до правительства. Помимо всех

прочих задач, особое внимание должно быть уделено необходимости в

обеспечении всесторонних связей с общественностью, пропаганде и просвещению.

Аналитическое замечание 13.2

Заработная плата сотрудников регулирующих органов недостаточна для

привлечения и удержания полностью подготовленных, технически компетентных,

профессиональных специалистов. В частности рекомендуется изучить возможность

решения этой проблемы в сочетании с вытекающими из нее этическими вопросами

для того, чтобы в некоторой степени обоснование повышения заработной платы

было связано с ограничениями на смену места работы и инвестиционными

возможностями персонала регулирующих органов.