Один из самых очевидных недостатков структуры регулирующих органов

относится к области людских ресурсов. Количество сотрудников, которым

поручено заниматься регулированием рынка электроэнергии, очень мало. При

проведении опроса выяснилось, что ФАС (бывшее МАП) выделило для всего лишь

пятерых штатных сотрудников для контроля за рынком электроэнергии.29 После

внедрения модели это количество вероятно окажется слишком незначительным.

Эта задача будет сложной и ее выполнение будет связано с необходимостью

оперативного сбора данных на современном уровне, анализа и представления

отчетности. Это будет также связано с необходимостью оперативного и продуманного реагирования на жалобы и запросы участников рынка и

потребителей. Неизбежно возникнет необходимость в привлечении

дополнительных кадров.

Людские ресурсы ФСТ также ограничены. В январе 2004 г. общая штатная

численность ФЭК (теперь преобразованной в ФСТ) составляла 219 человек, но

лишь двадцать из них полностью занимались только регулированием рынка

электроэнергии. Ярким примером нехватки кадров является то, как в ФЭК была

организована работа по связям с общественностью и просвещению потребителей.

Вся эта работа проводилась единственным штатным сотрудником, который,

поскольку у него были другие обязанности, мог уделять лишь часть своего времени

работе по связям с общественностью и просвещению.30 Учитывая важность работы

с общественностью для успешности и убедительности новой модели, а также

международный опыт, численность штатного состава является явно недостаточной.

Очевидно, что численность штатного состава РЭК, в которые также вероятно будут

поступать жалобы и вопросы относительно новой модели, недостаточна для

выполнения задачи, с которой они также вероятно столкнутся.

Аналитическое замечание 13.1

В настоящее время людские ресурсы, которые понадобятся для выполнения

многочисленных функций по регулированию при подготовке и внедрении новой

модели, являются явно недостаточными. ФСТ, ФАС и РЭК должны оценить свою потребность в кадрах и довести эти сведения до правительства.

Помимо всех прочих задач, особое внимание должно быть уделено

необходимости в обеспечении всесторонних связей с общественностью,

пропаганде и просвещению.

Уровень вознаграждения сотрудников регулирующих органов представляется

очень серьезной проблемой. Как уже отмечалось, каждый год ФЭК теряла

значительное количество сотрудников. Непропорционально большое количество

увольняющихся сотрудников являлись опытными и компетентными

специалистами. Увольняющиеся сотрудники в основном переходили на работу в

подлежащие регулированию компании. По сведениям ФЭК, она также испытывала

значительные трудности с привлечением сотрудников с высшим образованием.

Самым большим препятствием для привлечения и удержания хороших

сотрудников являлся низкий уровень вознаграждения, которое ФЭК могла

выплачивать. Уровень заработной платы, выплачиваемой ФЭК, должен был

соответствовать правилам и положениям, применимым к государственной службе в

целом. Заработная плата государственных служащих, как и во многих странах,

значительно ниже заработной платы в коммерческом секторе и даже ниже, чем в

государственных коммерческих структурах. Усилия, предпринятые ФЭК по

компенсации за отсутствие экономических возможностей, либо приводили к

обратным результатам, либо оказались неэффективными. Например, специальные

программы подготовки создавали стимулы для прихода некоторых сотрудников на

работу в ФЭК, однако сообщается, что многие получившие подготовку сотрудники

вскоре после этого увольнялись и переходили на более выгодную работу,

превращая таким образом программу в некоторое подобие субсидии подлежащим

регулированию компаниям, которые могут принимать на работу персонал,

подготовленный ФЭК. В качестве примера разницы в заработной плате можно

привести сведения о том, что главный бухгалтер ФЭК получает заработную плату,

которая составляла примерно 1/12 от заработной платы, которую получал его

коллега в подлежащей регулированию компании. Несмотря на то, что сотрудники

имели возможность получать премиальные, размер премий слишком незначителен,

чтобы компенсировать разницу в уровне заработной платы. Проблема была

осложнена тем, что уровень заработной платы был заморожен в течение последних

семи лет.

Возможно, что с течением времени ФАС столкнется с аналогичными проблемами,

если уже не столкнулась. То же самое может относиться и к РЭК, хотя существуют

сведения о том, что по крайней мере некоторые РЭК могут обойти требования в

отношении государственной службы и выплачивать более высокую заработную

плату, чем предусмотрено для государственной службы в целом. Как указано

выше, это не просто экономический вопрос; это также этический вопрос и вопрос

доверия в отношении противоречий, как реальных так и кажущихся, возникающих

в связи с переходом сотрудников на работу из регулирующих органов в компании,

в отношении которых они должны осуществлять регулирование.

Аналитическое замечание 13.2

Заработная плата сотрудников регулирующих органов недостаточна для

привлечения и удержания полностью подготовленных, технически

компетентных, профессиональных специалистов. В частности рекомендуется

изучить возможность решения этой проблемы в сочетании с вытекающими

из нее этическими вопросами для того, чтобы в некоторой степени

обоснование повышения заработной платы было связано с ограничениями на

смену места работы и инвестиционными возможностями персонала

регулирующих органов.

ФСТ и другие регулирующие органы финансируются за счет средств

государственной казны. Такая практика противоречит преобладающей

международной практике работы регулирующих органов, которые финансируются

за счет сборов с регулируемых тарифов, оплачиваемых потребителями, но

собираемых компаниями, предоставляющими услуги. Указанные доходы

зачисляются на специальные счета отдельно от общих доходов и могут

использоваться исключительно для деятельности, связанной с регулированием.

Такая практика осуществляется по трем причинам:

для предотвращения попыток политических властей применить санкции

в отношении регулирующих органов за их решения путем изъятия

средств, или для обеспечения баланса государственного бюджета, по

крайне мере в некоторой степени, путем уменьшения средств,

выделяемых для регулирования;

для более прозрачного возмещения затрат на регулирование. Затраты на

регулирование - это собственно затраты, связанные с

функционированием энергетической отрасли. С экономической точки

зрения эти затраты должны быть включены в тарифы за электроэнергию,

а не субсидироваться за счет доходов государственного бюджета;

для обеспечения стабильного и предсказуемого уровня деятельности по

регулированию. Несмотря на то, что, согласно высказываниям

российских регулирующих органов, помимо замораживания средств, они

не сталкивались с трудностями при согласовании запрашиваемых

бюджетных средств, они также выразили стремление перейти к

преобладающей международной практике и устранить зависимость от

бюджетных средств по вышеуказанным причинам.

В прошлом правительство выражало свое несогласие с предложениями ФЭК,

опасаясь, что __________другие органы затем обратятся с просьбой о предоставлении

аналогичных условий, и что в конечном счете это может привести к ослаблению

возможностей правительства по осуществлению финансового контроля. Однако

этот довод не подтверждается опытом других стран, частично потому, что

предполагаемого потока запросов других органов о предоставлении особых условий финансирования так и не последовало и, что более важно, потому что

общий бюджет регулирующих органов все еще ограничен на уровне, который

установлен либо правительствами в процессе утверждения бюджета, либо

законами, которые устанавливают размер сборов за регулирование. В

действительности, бюджеты регулирующих органов обычно составляют настолько

небольшую часть общих государственных расходов, что дифференцированный

подход в их отношении редко привлекает значительное внимание более крупных

государственных органов. Опасность государственного вмешательства в

эффективный процесс регулирования путем бюджетных манипуляций намного

превышает любую возможность того, что благоприятное отношение к бюджетам

регулирующих органов каким-то образом приведет к утрате финансовой

дисциплины.

Аналитическое замечание 13.3

Существующая практика финансирования деятельности регулирующих

органов за счет общих бюджетных средств не соответствует передовой

международной практике финансирования регулирования посредством

целевого сбора с помощью надбавок к тарифам за электроэнергию.

Существующая практика открывает широкие возможности для

политического возмездия против регулирующих органов путем бюджетного

воздействия, перекрестного субсидирования в пользу плательщиков тарифов за

счет налогоплательщиков и наоборот, а также дестабилизации

деятельности регулирующих органов.