Основной риск для ФСТ и РЭК связан с формированием тарифов в новой модели.

Несмотря на то, что в основном в отношении генерирующих мощностей будут

применяться тарифы, определенные на рыночной основе, в отношении “постоянно

действующих” (must-run) предприятий (включая ТЭЦ), генерирующих

предприятий, обладающих рыночной властью на местном уровне, и возможно,

некоторых других категорий станций будут применяться регулируемые тарифы. В

отношении передающих мощностей, эксплуатации систем, услуг по распределению

и возможно некоторых вспомогательных услуг будет сохранен монопольный

статус и будут применяться полностью регулируемые тарифы. Помимо принятия

решения о том, какую методику использовать, какие стимулы применять, а также о

том, как соответствующим образом распределять затраты, регулирующим органам

придется решать чрезвычайно сложную двойную задачу, связанную с принятием

решения о том, отнесение каких затрат по контрактам на производство и поставку электроэнергии необходимо для гарантированных поставщиков, и снижением и

окончательным прекращением перекрестного субсидирования, заложенного в

существующих тарифах.

Представляется, что наиболее развитым направлением в отношении тарифов

является ценообразование для передачи электроэнергии. Предполагается, что

новые многолетние тарифы будут установлены к 2005 г. Также предполагается, что

будут установлены региональные тарифы, а регулирование узловых цен будет

осуществлять оператор системы. Однако помимо этого неясно, какие будут

существовать стимулы, которые будут способствовать созданию новых сетевых

соединений и совершенствованию системы. Одно из предложений

предусматривало создание фонда для компенсации разницы в узловых ценах, из

которого можно бы было привлекать средства для строительства новых объектов.

Разумеется, в этом случае возникает проблема, связанная с таким же эффектом

“социализации затрат”, который узловое ценообразование должно было помочь

избежать. Несмотря на то, что фактическая структура цен и стимулов является

частью общей структуры рынка, не следует недооценивать трудности, с

которыми столкнутся регулирующие органы при осуществлении надзора за

внедрением и работой системы. Все упомянутые выше недостатки в отношении

учета и потока информации, способности осуществлять мониторинг рынка в

реальном масштабе времени, а также разрешения очень сложных вопросов,

связанных с интеграцией системы и межрегиональными отношениями, являются

препятствиями, которые необходимо преодолеть. С учетом состояния дел в

отношении существующих ресурсов и возможностей для регулирования

представляется, что период до 2005 года – это очень короткий срок для достижения

возможности для решения этих вопросов.

Аналитическое замечание 9.1

ФАС, ФСТ и другие соответствующие учреждения должны незамедлительно

предпринять усилия для наращивания потенциала, как кадрового,

технологического, так и в других отношениях для того, чтобы иметь

возможность осуществления эффективного контроля над сетью для целей

регулирования, для соответствующего распределения затрат для новых

соединений, для надзора за планированием схем передачи, для определения

наилучших способов оптимизации совершенствования системы (например,

путем применения новых проводов для передачи, технологии ФАКС, улучшения

контроля, стратегического размещения генерирующих мощностей, а также

мер в отношении потребителей/управления нагрузкой), а также выполнить

другие необходимые задачи по регулированию, связанные с сетью. Во-вторых,

необходимо четкое понимание в отношении распределения ответственности

за регулирование во избежание бюрократических раздоров в будущем и

неразберихи на рынке.

Как уже было указано в отношении генерирующих мощностей, большая часть

вырабатываемой электроэнергии будет реализовываться по ставкам, определенным на рыночной основе. Если предприятие должно быть “постоянно действующим”

или если ФАС определит, что оно обладает чрезмерной рыночной властью на

местном рынке, или при наличии каких-либо других обстоятельств, при которых

станции не может быть разрешено продавать энергию по рыночным тарифам,

тарифы будет устанавливать ФСТ. Пока еще не известна методика, которая будет

для этого использоваться и также неясно, каким образом будет обеспечено

соответствие уровня тарифа условиям рынка, надзор за которым осуществляет

ФАС. В настоящее время тарифы ФСТ для генерирующих мощностей

определяются с учетом издержек и корректируются на ежегодной основе (ранее

корректировка осуществлялась на ежеквартальной основе). Пока еще не ясно,

будет ли этот режим применяться в отношении генерирующих мощностей, к

которым применяются тарифы в новой модели. Также неясно, как часто ФАС будет

рассматривать обстоятельства, при которых на станцию будет принудительно

распространяться основанный на тарифе режим или, более конкретно, что

послужит первопричиной такого действия.

Аналитическое замечание 9.2

Предприятия, вырабатывающие электроэнергию, должны быть осведомлены о

том, когда к ним будут применяться определенные тарифами ставки, в

противоположность реализации вырабатываемой электроэнергии по

рыночным ставкам. В настоящее время у них нет возможности получать

такую информацию. Соответственно, ФАС должна как можно скорее

сделать общедоступной информацию о том, на основании каких критериев в

отношении станции могут применяться тарифы, как часто будет

пересматриваться такое состояние и при каких обстоятельствах. ФСТ

должна также сделать общедоступной методику установления тарифов.

Эти действия должны предприниматься до внедрения рынка.

В настоящее время тарифы на распределение электроэнергии устанавливаются в

результате сложного процесса с участием РЭК, ФСТ и МЭРТ. Распределительные

компании представляют своим соответствующим РЭК предложения относительно

максимального ограничения цен. Региональные регулирующие органы затем

принимают решение относительно того, каким должно быть максимальное

ограничение в их регионе, и представляют его на утверждение в ФСТ. ФСТ,

действуя в соответствии с руководящими указаниями МЭРТ в отношении общих

максимальных ограничений (предположительно основанных на

макроэкономических соображениях), затем сообщает РЭК, каково должно быть

конкретное максимальное ограничение. РЭК, после “консультаций” с

региональными политическими органами власти в отношении перекрестного

субсидирования и распределения затрат между мощностями по выработке

тепловой и электрической энергии, определяет конкретные тарифы. Предусмотрен

сложный трехступенчатый процесс, который направлен на обеспечение контроля над инфляционным давлением и который в то же время дает возможность местным

властям оказывать значительное воздействие на уровни тарифов в их регионе.22

Тем не менее, по всем показателям существующая система тарифообразования

имеет скорее политическое, чем экономическое значение. В тарифах редко, если

вообще, учитываются стимулы за снижение затрат, повышение

производительности или снижение убытков. Существует общее понимание того,

что новый рынок не может способствовать осуществлению такого режима.

Согласно ФСТ, она в настоящее время рассматривает тип тарифного режима для

внедрения.23 В настоящее время рассматриваются четыре метода:

издержки плюс фиксированная прибыль

норма рентабельности

максимальное ограничение цен с индексацией и возможно учетом

коэффициента X

некоторая форма эталонного сравнения.

Также возможно применение определенного сочетания указанных методов. Метод

эталонного сравнения пользуется некоторой поддержкой, поскольку он позволяет

устанавливать тарифы на региональной, а не на определенной для конкретной

компании основе.

Также предполагается применять тарифный режим, используемый для услуг по

распределению, в отношении других монопольных видов деятельности, например

оператора системы и АТС, хотя не очевидно, что было проведено тщательное

изучение применимости стимулов, подходящих для распределительной компании,

в отношении организаций рыночной надстройки, таких как АТС и оператор

системы.

Аналитическое замечание 9.3

Существует необходимость в проведении открытого и публичного обсуждения

вопроса об использовании конкретной методики для формирования тарифов

для распределительных компаний, для АТС, а также для оператора системы.

МЭРТ и ФСТ должны опубликовать предпочтительное предложение в

отношении метода формирования тарифов для распределительных компаний,

для АТС, а также для оператора системы. Для оказания содействия при

выработке подхода могут привлекаться международные консультанты,

имеющие опыт работы с тарифами для распределения, администратора

22 Некоторые аналитики также предполагают, что сложность процесса является отражением

сложностей, связанных с российским федерализмом.

23 Обсуждение с ФСТ проходило тогда, когда этот орган еще именовался ФЭК и до того, как МЭРТ

было дано поручение в отношении выбора методики. Таким образом, нельзя наверняка утверждать,

что мнение бывшего ФЭК при проведении опроса отражает существующее мнение МЭРТ. Тем не

менее, несмотря на то, что эти соображения имеют отношение к пониманию контекста, они имеют

незначительное отношение к существу самой аналитической записки.

рынка и оператора системы. Необходимо стремиться к тому, чтобы были

представлены и чтобы полностью учитывались замечания и анализ

предложения. До внедрения новой модели необходимо представить четкую и

полную формулировку метода на общедоступной основе.

Хотя теоретически возможно, что весь розничный рынок может быть в сжатые

сроки открыт для конкуренции в полном объеме, многие считают, что внедрение

конкуренции на розничном рынке в полном объеме должно быть отложено на

некоторое время. Даже тогда, когда это произойдет, многие потребители могут

принять решение не менять своего “традиционного” поставщика. Следовательно,

большое внимание должно уделяться определению гарантирующего поставщика

(ГП).24 В большинстве случаев предполагается, что это обязательство будет

налагаться на местную распределительную компанию, однако это официально еще

не решено.25

Возможно более важно то, что неясно, какие затраты будет разрешено ГП относить

на счет потребителей. Существуют два различных по своей философии подхода к

этому вопросу. В соответствии с первым подходом лишь незначительное значение

придается компонентам тарифов ГП, только для того, чтобы убедиться в том, что

они не настолько низки, чтобы сдерживать новых участников рынка. Разумеется,

этот подход применим только при наличии полной конкуренции на розничном

рынке. В соответствии со вторым подходом, когда ГП фактически поставляет

электроэнергию большинству потребителей (например, в случае предоставления

открытого доступа на розничный рынок только определенным категориям

потребителей), необходимо принимать во внимание стимулы для закупок

электроэнергии на целесообразной и эффективной основе и соответствующие

меры для защиты потребителей. Обычно возникают следующие вопросы:

Какие связанные с электроэнергией затраты регулирующие органы

разрешат отнести на счет потребителей?

Будут ли в них включены затраты на страхование от потерь?

В какой степени ГП следует полагаться на рынок энергоресурсов?

В какой мере ГП следует заключать долгосрочные договоры?

Кто подвергается риску при недостаточных поставках электроэнергии?

Кто отвечает за надежность поставок?

Какие существуют стимулы для эффективных покупателей электроэнергии?

Эти и другие вопросы оказывают воздействие как на характер нового оптового

рынка, так и на защищенность потребителей.

Аналитическое замечание 9.4

Как и в случае тарифов на монопольные услуги, необходимо провести

общественное обсуждение обязательств со стороны ГП. Рекомендуется

опубликовать предложение в отношении конкретных обязанностей, рисков и

стимулов для ГП и представить его для общественного обсуждения с целью

получения замечаний и проведения анализа. Опять же, привлечение

международного консультанта, обладающего конкретным опытом, связанным

с вопросами ГП, может оказаться полезным. ГП имеют право знать о

предполагаемых рисках, которым им придется подвергаться, поэтому

регулирующим органам рекомендуется четко и в полной мере сформулировать

критерии, которые будут применяться в отношении отнесения затрат до

внедрения рынка.

И, наконец, существует острый политический вопрос в отношении

перекрестного субсидирования. Перекрестное субсидирование заложено в

большинстве существующих тарифов на распределение. Как правило, оно

осуществляется от крупных к мелким потребителям, от более состоятельных к

менее состоятельным потребителям, а также от потребителей электроэнергии к

потребителям тепловой энергии. В новой модели предлагается существенно

уменьшить, если не окончательно устранить, перекрестное субсидирование, что

представляется значительной социальной и политической проблемой. Конкуренция

на оптовом рынке, прямой доступ к передающим мощностям для многих, особенно

крупных потребителей, а также полная коммерциализация отрасли затруднят, если

не сделают невозможным, сохранение существующих перекрестных субсидий,

даже при желательности этого. Никто из опрошенных не выразил какого-либо

желания их сохранить. Они в общем считаются неэффективными и экономически

нежелательными. Несмотря на теоретическое совпадение мнений, тем не менее в

действительности устранение, или даже существенное уменьшение перекрестного

субсидирования будет являться сложным и спорным процессом. Это противоречит

традиционным способам формирования тарифов и, несомненно, приведет к

резкому изменению тарифных ставок и ухудшению положения многих

потребителей.

Предполагаетсячто некоторые перекрестные субсидии будут заменены

субсидиями из общего бюджета (за счет налогоплательщика). Это может

осуществляться в рамках общей схемы оказания социального содействия уязвимым

социальным группам. Такой механизм предпочтителен с точки зрения

экономической эффективности, хотя в отношении него могут возникнуть свои

трудности, особенно в случае большого бюджетного дефицита. В любом случае не

следует в общем недооценивать политическую и социальную сложность

Режим регулирования в реструктурированной российской электроэнергетике устранения перекрестного субсидирования. Некоторые перекрестные субсидии, как

те, которые применяются в отношении малоимущих домохозяйств, вызывают

особое беспокойство и затруднения. Было бы ошибочно предполагать, что только

регулирующие органы смогут справиться с этой проблемой.

Аналитическое замечание 9.5

И в этом случае важно начать общественное обсуждение этого вопроса.

Будет весьма полезно обнародовать план по постепенному отказу от субсидий

с целью получения замечаний от общественности и проведения анализа и

стимулирования национальной общественной просветительской кампании,

направленной на ознакомление всех потребителей с планами и оказание им

содействия, чтобы справиться с последствиями, которые неизбежно

затронут многих из них.26 Необходимость в финансировании некоторых из

потребностей, которые финансируются за счет перекрестных субсидий

(например, субсидий для малоимущих домохозяйств), должна обсуждаться

непосредственно в рамках общественного обсуждения.